VII SA/Wa 1338/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Przedmiotem skargi M. W. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) wstrzymał właścicielowi M. W. roboty budowlane przy budowie od roku 1996 ustępu nieskanalizowanego (murowanego z pustaków żużlobetonowych) o wym. wew. 0,99 m x 1,30 m na zbiorniku kloacznym żelbetowym, ziemnym o wym. zew. ok. 2,00 m x 2,00 m i głębokości ok. 1,00 m, na działce nr ew. [...] w [...], obręb [...], gm. [...], w dobudowie do ściany wschodniej budynku gospodarczego zlokalizowanego na ww. działce i w odległości około 3,30 m od granicy z działką nr ew. [...], oraz nałożył obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] w terminie do 30 marca 2014 r.: - zaświadczenia wójta o zgodności budowy ww. ustępu nieskanalizowanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - 4 egzemplarzy projektu architektoniczno - budowlanego zrealizowanego ustępu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem do wykonywania funkcji technicznych w budownictwie osoby wykonującej projekt i sprawdzającej (posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonego zaświadczeniem wydanym przez te izbę); - oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. Pismem z 6 grudnia 2016 r., uzupełnionym pismem z 24 stycznia 2017 r., M. W. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie z [...] lutego 2017 r. wniosła w terminie M. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wskazanym na wstępie, z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dacie wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...], na postanowienia wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługiwało zażalenie. Możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie ww. przepisu została usankcjonowana na mocy art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255). Zmiana weszła w życie 1 stycznia 2017 r. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, stanowi, że w razie spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek materialnoprawnych właściwy organ wydaje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, i nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata tego postanowienia do wniesienia zażalenia. Postanowienie to, z woli ustawodawcy, ma charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Powoduje to, że możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstaje dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat może podnosić zarzuty dotyczące wydanego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 141 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi. Natomiast art. 126 k.p.a. wyklucza możliwość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, dlatego też organ wojewódzki odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., nie naruszył prawa. W świetle powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nr [...] odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. W skardze do Sądu na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w postępowaniu organ II instancji naruszył w sposób istotny konstytucyjne prawa obywatela, określone w art. 45 Konstytucji RP, które gwarantują rzetelne postępowanie administracyjne, o czym stanowią art. 7,art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a także art. 30 § 2 k.p.a. zobowiązujący organ do ustanowienia kuratora lub pełnomocnika z urzędu. Zdaniem skarżącej, organ I instancji w toku całego postępowania administracyjnego traktował ją w sposób przedmiotowy, widząc jej całkowitą bezradność życiową w pojmowaniu skutków prawnych postępowania administracyjnego, nie ustanowił dla niej ani kuratora, ani pełnomocnika z urzędu, zgodnie z art. 30 k.p.a., zatem skarżąca przegrywała wszystkie sprawy. W ocenie skarżącej, organ I instancji utracił swą bezstronność i niezależność do prowadzenia sprawy, a więc zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. doszło do nieważności postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania -na wniosek- w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpiła skarżąca – M. W., kwestionując w piśmie z 6 grudnia 2016 r., uzupełnionym pismem z 24 stycznia 2017 r., m. in. wskazane powyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...]. Tym ostatnim, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), organ powiatowy wstrzymał właścicielowi M. W. roboty budowlane przy budowie ustępu nieskanalizowanego (murowanego z pustaków żużlobetonowych) na działce nr ew. [...] w [...], obręb [...], gm. [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia w określonym terminie wskazanych dokumentów. Co istotne, przywołane postanowienie z [...] grudnia 2013 r., wobec obowiązującego wówczas stanu prawnego, nie miało charakteru zaskarżalnego. Prawidłowo w tej sytuacji (w obu instancjach) przyjęto, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest bowiem zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy nie zachodzą żadne przeszkody natury podmiotowej lub przedmiotowej, uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Prawidłowo także w kwestii przedmiotowej w sprawie wskazano, że zasadnicze znaczenie w tej materii ma to, że kwestionowane postanowienie zapadło w dniu [...] grudnia 2013 r. w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Dokonując oceny w tym zakresie organy orzekające zgodnie wskazały, że objęte żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...], nie było w obowiązującym wówczas stanie prawnym zaskarżalne, a to ma znaczenie wobec treści art. 126 k.p.a. Przyjęły w efekcie, że skoro wniosek dotyczy postanowienia niezaskarżalnego (a obowiązujący stan prawny wyklucza możliwość wszczęcia w stosunku do takiego orzeczenia trybu nieważnościowego), to okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ocenę tę należy w pełni podzielić. I tak, zważyć należy, że rację mają organy wskazując, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania kontrolowanego postanowienia, tj. na dzień [...] grudnia 2013 r., na postanowienia wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługiwało zażalenie. Przy czym przepis ten został zmieniony art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), otrzymując z dniem 1 stycznia 2017 r. następujące brzmienie: "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie." Niemniej, art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (ani żaden inny przepis prawa materialnego czy k.p.a.), w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania kontrolowanego postanowienia, tj. na dzień [...] grudnia 2013 r., nie zawierał normy prawnej, która uprawniałaby adresata tego postanowienia do wniesienia zażalenia. Postanowienie to, z woli ustawodawcy, nie było wówczas zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji, możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstawała dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych została rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat mógł podnosić zarzuty dotyczące wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 postanowienia (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1350/14). Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r., tylko w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się art. 48 w brzmieniu nadanym tą ustawą. Jednocześnie zauważyć trzeba, że przepis art. 141 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi, oraz, że art. 126 k.p.a. wyklucza możliwość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie. Zgodnie bowiem z jego treścią, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z powyższego w efekcie wynika, że nie każdy akt administracyjny może być objęty postępowaniem nieważnościowym; tego rodzaju postępowanie nadzwyczajne może być prowadzone w stosunku do decyzji czy zaskarżalnego postanowienia (czy też postanowienia z art. 134 k.p.a.); nie może być natomiast skutecznie wszczęte w stosunku do postanowienia, od którego nie przysługuje zażalenie. W sytuacji więc, gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania -wobec postanowienia niezaskarżalnego- wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie cyt. art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. może być tylko decyzja administracyjna lub określone rodzaje postanowień, to żądanie stwierdzenia nieważności w tym trybie innego rodzaju postanowienia (w tym: niezaskarżalnego), należy uznać za niedopuszczalne. W konsekwencji, postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności nie może być wszczęte, co oznacza, że została spełniona w takim przypadku przesłanka warunkująca zastosowanie ww. art. 61a § 1 Kodeksu. Należy w końcu podnieść, że wbrew twierdzeniom skargi, w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ani przepisy procesowe art. 7,art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a także art. 30 § 2 k.p.a. Zarzuty i argumenty podniesione w ww. kontekście dowodowym Sąd uznał za nieuzasadnione i nie podzielił tym samym stanowiska skarżącej w tej kwestii. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.