VII SA/Wa 861/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T F na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T F kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez T F jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W z [...] listopada 2017 r. Nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 28 sierpnia 2017 r. do PINB dla m.W (dalej także organ I instancji) wpłynęło pismo T F w sprawie nadbudowy i rozbudowy w warunkach samowoli budowlanej budynku mieszkalnego na działce nr. ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]w W. Do w/w pisma dołączono kopię pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W z dnia 22 marca 2017 r. potwierdzające, iż w aktach archiwalnych brak jest decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o ganek. Pismem z 5 października 2017 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W skorygował informację przekazaną wcześniejszym pismem z 22 marca 2017 r. zaznaczając, iż w aktach archiwalnych znajduje się decyzja zatwierdzająca projekt budowy i zezwalająca na dobudowę do istniejącego budynku jednorodzinnego - segment w zabudowie bliźniaczej ganku w poziomie parteru oraz na nadbudowę poddasza użytkowego nad w/w obiektem. Organ I instancji w dniu 17 października 2017 r. przeprowadził kontrolę na miejscu, podczas której ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, jednopiętrowy z poddaszem. Jak ustalił PINB roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zostały zrealizowane w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. znak: [...] Burmistrza Gminy W, zatwierdzającą projekt budowy i udzielającą pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku jednorodzinnego - segment w zabudowie bliźniaczej ganku w poziomie parteru oraz na nadbudowę poddasza użytkowego nad w/w obiektem, która następnie została przeniesiona decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. znak [...] Burmistrza Gminy W na I i A K. W tej sytuacji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. PINB dla m. W umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Uzasadniając decyzję, organ I instancji stwierdził, że roboty polegające na nadbudowie i rozbudowie przedmiotowego budynku wykonane zostały bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei ustalił po okazaniu mu projektu budowlanego. Wyjaśnił dalej, że nad tarasem dobudowanego ganku, inwestorzy na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] marca 2011 r. złożonego w Urzędzie m. W dla dzielnicy W wykonali zadaszenie tego tarasu składające się z płyt poliwęglanowych i drewnianej konstrukcji podtrzymującej. Zatem w ocenie organu I instancji wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.). Nie zgadzając się z umorzeniem postepowania, w odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji PINB dla m.W i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zakwestionowała, że roboty budowlane zostały wykonane bez istotnych odstępstw od projektu, ponadto stwierdziła, że wydanie pozwolenia na budowę pozostaje w sprzeczności z wydaniem pozwolenia do budynków znajdujących się drugiej linii, do których miała prowadzić droga pożarowa o szerokości 4 m. Rozpoznając odwołanie, powołaną na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po przedstawieniu przebiegu postepowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że z zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów wynika, że sporne roboty budowane wykonane zostały w oparciu o ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. znak: [...] Burmistrza Gminy W, zatwierdzającą projekt budowy i udzielającą pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku jednorodzinnego ganku w poziomie parteru oraz na nadbudowę poddasza użytkowego. Ponadto zadaszenie nad tarasem inwestorzy wykonali na postawie skutecznego zgłoszenia w dniu [...] marca 2011 r. złożonego w Urzędzie m. W dla Dzielnicy W. Organ odwoławczy dostrzegł, iż w trakcie przeprowadzonych przez organ powiatowy oględzin potwierdzonych w protokole nr [...] z dnia [...] października 2017 r., że zachodzi zgodność wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym, co potwierdził organ I instancji. Sporne roboty jak wskazał organ odwoławczy wykonane zostały bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. WINB zaznaczył, iż nadzór budowlany stanowi fachowy pion administracji publicznej, do obowiązków którego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego i wobec tego trafnie ustalił zakres robót budowlanych, które jak ocenił zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatem WINB jako organ odwoławczy nie znajduje podstaw do kwestionowania ustaleń organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. W tej sytuacji jak wskazał WINB, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się w całości lub części bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Końcowo organ odwoławczy odniósł się jeszcze do kwestii zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, pozostaje w sprzeczności z wydaniem pozwolenia do budynków znajdujących się w drugiej linii, do których miała prowadzić droga pożarowa o szerokości 4m., WINB wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. (II OSK 913/15) organ nadzoru budowlanego nie bada prawidłowości projektu budowlanego, a jedynie ma stwierdzić czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem i czy nadaje się do użytkowania. Ewentualne nieprawidłowości projektu, czy wady decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być już badane przez organ nadzoru budowlanego. Takie uchybienia mogą być badane w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, które jest odrębnym postępowaniem w znaczeniu procesowym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji Nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. (Znak: [...]); 2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zaznaczyła, iż przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie powiadomił Skarżącej o zebraniu całego materiału dowodowego, czym uniemożliwił wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Stanowi to kwalifikowane naruszenie art. 10 § I k.p.a., w którym zawarta jest jedna z podstawowych zasad k.p.a. - czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie to ma dodatkowo rażący charakter, gdyż organ powiadomił stronę postępowania o fakcie wystąpienia o projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę, który to dokument ma podstawowe znaczenie dowodowe w przedmiotowej sprawie. Skarżąca zasygnalizowała również, że umożliwienie jej zapoznania się z projektem budowlanym mogło jej dać podstawę do ubiegania się o wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd kontroluje decyzję o umorzeniu postępowania, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji uznania przez organy nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego zostały zrealizowane w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. wydaną przez Burmistrza Gminy W, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku jednorodzinnego – segment w zabudowie bliźniaczej ganku w poziomie parteru oraz na nadbudowę poddasza użytkowego nad obiektem, przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. na rzecz I i A K. Wyjaśnić należy, że podczas oględzin został okazany inspektorowi nadzoru budowlanego projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie którego organ I instancji stwierdził w decyzji, że roboty polegające na nadbudowie i rozbudowie przedmiotowego budynku wykonane zostały bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Również organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji PINB, uznał za zasadne zapoznanie się z projektem budowlanym, co skutkowało jego zażądaniem z Urzędu m.W Wydział Architektury i Budownictwa w Dzielnicy W – pismem z 9 stycznia 2018 r. O zwróceniu się z powyższym pismem w sprawie projektu budowlanego zostały zawiadomione strony postępowania, w tym pełnomocnik skarżącej. Przed zamknięciem postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącej nie został zawiadomiony o zebraniu całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu słusznie podnosi strona skarżąca stanowiło kwalifikowane naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Niewątpliwie organ administracyjny WINB realizujący uprawnienia procesowe każdej ze stron postępowania zobligowany jest ów udział zapewnić. Wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia każdej stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie własnych interesów. Właściwa wykładnia zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. prowadzi do uznania, że to na stronie stawiającej zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Jednocześnie Sąd ma na uwadze, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w tej sprawie akceptuje, iż w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r. sygn. akt I OSK 934/16, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 1125/17, wyrok NSA z dnia 27 listopad 2017r. sygn. akt II GSK 2218/17, wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Za zasadny Sąd uznaje zarzut skarżącej naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w sytuacji, w której na etapie postępowania odwoławczego organ zażądał projektu budowlanego, powiadomił o tym fakcie pełnomocnika skarżącej, a następnie dokonał oceny tego dowodu, nie dając możliwości skarżącej do wypowiedzenia się. Powyższy dowód został także przeprowadzony i oceniony przez PINB, który ocenił, iż roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego zostały wykonane bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany został okazany organowi I instancji. W sytuacji gdy organy obu instancji przeprowadziły dowód z projektu budowlanego i na jego podstawie dokonały oceny – braku istotnych odstępstw w rozbudowie i nadbudowie, ponadto braku możliwości skonfrontowania powyższego dowodu z uwagi na jego brak w aktach, w ocenie Sąd - postawiony przez skarżącą zarzut należy uznać za uzasadniony. Strona skarżąca wykazała w skardze, iż zapoznanie się z projektem budowlanym, mogło dać podstawę o wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem wykazała jaką czynność procesową zamierzała wykonać. Na tym etapie postępowania bez możliwości wglądu w projekt budowlany (brak w aktach) nie jest możliwa ocena czy czynność ta miałaby wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zarzut skargi, odnoszący się do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. okazał się uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy umożliwi stronie skarżącej zapoznanie się z projektem budowlanym oraz umożliwi je wypowiedzenie się w ramach art. 10 § 1 k.p.a. Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., orzeczenie o kosztach nastąpiło na podstawie art. 200, art. 205 w związku z art. 209 p.p.s.a.