II OSK 1711/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1306/18 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1306/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Decyzja została skarżącemu wysłana na adres [...] i została awizowana w dniu 11 stycznia 2018 r. Decyzja ta przy zastosowaniu fikcji z art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.) została skarżącemu doręczona w dniu 25 stycznia 2018 r., zaś 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, upłynął w dniu 8 lutego 2018 r. Organ słusznie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bowiem skarżący złożył je bezpośrednio do organu w dniu 9 lutego 2018 r. W skardze kasacyjnej M.M. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone, ponieważ zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7 i art. 8 §1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że odebranie przez skarżącego wcześniejszej korespondencji pod nieprawidłowym adresem stanowi podstawę do twierdzenia, że przesyłki wysyłane do skarżącego były nadawane na prawidłowy adres; 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone, ponieważ zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8 §1, art. 9, art. 10 §1, art. 80, art. 43 i art. 44 § 1-4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do doręczenia zastępczego (tzw. fikcji prawnej doręczenia), w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika wniosek przeciwny, w szczególności że nie doszło do próby doręczenia zastępczego; 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone, ponieważ zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 42 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że adres na który organ kierował korespondencje stanowi adres mieszkania skarżącego, podczas gdy jest to adres budynku w którym znajduje się kilka mieszkań, co skutkowało niedoręczeniem korespondencji do skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia oceny Sądu I instancji, iż w sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] stycznia 2018 r. w trybie art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Złożenie odwołania po upływie wskazanego powyżej terminu skutkuje wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Postanowienie to kończy postępowanie odwoławcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie uznał, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została prawidłowa doręczona skarżącemu kasacyjnie w trybie art. 44 k.p.a., a więc w trybie tzw. "doręczenia zastępczego". Doręczenie przesyłki w tym trybie opiera się na domniemaniu prawnym (art. 44 § 4 k.p.a.), iż przesyłka została doręczona do rąk adresata, ale pod warunkiem, że zostały spełnione wszystkie wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. Skorzystanie ze wskazywanego domniemania wymaga dopełnienia ściśle określonych czynności przez podmiot doręczający korespondencję. Jest to wymóg dwukrotnej awizacji przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. W tej zaś sprawie z dowodu doręczenia nie wynika aby przesyłka była dwukrotnie awizowana. Dla przyjęcia, iż przesyłka została prawidłowo doręczona w trybie omawianego przepisu nie jest wystarczające, tak jak uczynił to Sąd I instancji, stwierdzenie faktu pierwszego awizowania przesyłki, bez pewności, że miało miejsce kolejne awizo. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może nasuwać wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów zawartych w art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest dostatecznych dowodów, iż decyzja organu I instancji została stronie prawidłowo doręczona (także w trybie tzw. fikcji prawnej) powoduje ten skutek, że strona pozbawiana jest możliwości oceny jej sprawy w trybie instancyjnym. Trafnie argumentuje skarżący kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że przesyłka została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty, w której starano się doręczyć skarżącemu kasacyjnie decyzję organu I instancji wynika, że przesyłka została awizowa w dniu 11 stycznia 2018 r. Na pieczęci naniesionej przez Pocztę Polską w rubryce dotyczącej drugiego awizowania widnieje puste pole. Na kopercie brak też jakiejkolwiek adnotacji, aby podjęto próbę ponownego doręczenia przesyłki. Brak jest zatem dowodu aby przesyłka była dwukrotnie awizowana, co uniemożliwa przyjęcie, że przesyłka ta została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.