VII SA/Wa 1306/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M M na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), po zapoznaniu się z odwołaniem M M - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] stycznia 2018 r., nakazującej M M rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] obejmującą budowę schodów zewnętrznych z zadaszeniem i ścian parteru o płytę balkonową piętra budynku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Obowiązek organu ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Kolejno organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu 21 lutego 2018 r. do [...] WINB wpłynęło pismo organu powiatowego przekazujące odwołanie M M z 9 lutego 2018 r. od decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2018 r., Nr [...]. Następnie powołując się na treść art. 129 § 2 k.p.a. organ wskazał, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zgodnie z przepisami art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście lub innej osobie wskazanej w ustawie, pismo takie składa się na okres 14 dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy i równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić na drzwiach mieszkania adresata lub innym wskazanym w przepisie miejscu. Adresat może odebrać przesyłkę w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Jeżeli adresat w tym terminie nie podejmie przesyłki, pozostawia się powtórne zawiadomienie - z tym, że ponownie wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. W przypadku zadośćuczynienia powyższym wymogom przyjmuje się, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia wspomnianego 14 - dniowego okresu (tzw. domniemanie doręczenia). Decyzja PINB w [...] z [...] stycznia 2018 r., Nr [...] , adresowana do M M została w dniu 11 stycznia 2018 r. awizowana. Koperta zawierająca w/w decyzję została zwrócona do PINB w [...] z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że przedmiotowe odwołanie zostało doręczone M M w dniu 25 stycznia 2018 r., (zastosowanie fikcji prawnej doręczenia - art. 44 Kpa). W związku z powyższym 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania w/w decyzji upłynął w dniu 8 lutego 2018 r. Skarżący odwołanie złożył w dniu 9 lutego 2018 r. bezpośrednio w PINB w [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie złożenie powyższego odwołania nastąpiło z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. Bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, iż M M odebrał decyzję w siedzibie PINB w [...] w dniu 9 lutego 2018 r. bowiem późniejsze ponowne odebranie ma jedynie charakter informacyjny o treści decyzji. [...]WINB wskazuje, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, w sytuacji kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie/odebranie decyzji organu pierwszej instancji, nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy k.p.a., nie przewidują bowiem możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji (wyrok NSA z 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 10/07). Podobnie wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1127/11 "Późniejsze doręczenie korespondencji stronie nie znosi skuteczności wcześniejszego doręczenia zastępczego". W tym stanie rzeczy organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w [...] Nr z dnia [...] stycznia 2018 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]WINB z [...] marca 2018 r. nr [...] wniósł M M, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, - art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, - art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie można zastosować fikcję prawną doręczenia. W skardze rozwinięto argumentację zwartą w zarzutach. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ) - dalej: "P.p.s.a.", dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zauważa ponadto, że złożoną w sprawie skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej: "k.p.a." oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. , poz. 1332), stwierdzające, że odwołanie M M od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. ustawowy termin na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji wynosi czternaście dni od dnia otrzymania decyzji przez stronę. Tryb doręczania przez organy administracji publicznej korespondencji stronom postępowań administracyjnych regulują przepisy Działu I ("Przepisy ogólne") Rozdziału 8 ("Doręczenia") k.p.a., tj. przepisy art. 39 - 49 tego kodeksu. Zgodnie z art. 39 i 391 k.p.a., doręczenia korespondencji dokonuje się w jeden z następujących sposobów: 1) za pokwitowaniem przez pocztę, 2) przez pracowników organu, 3) przez inne upoważnione osoby lub organy, 4) za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.). Zgodnie z art. 42 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Przepisy k.p.a. dopuszczają możliwość dokonania przez organ administracji skutecznego doręczenia przesyłki stronie postępowania w inny sposób aniżeli poprzez doręczenie przesyłki bezpośrednio do rąk adresata. Stosownie zatem do regulacji art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Przepis art. 44 k.p.a. reguluje kwestie doręczenia korespondencji w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Przepis art. 44 k.p.a. stanowi zatem, że: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Odnosząc powyższe regulacje do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, co następuje: Decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] , została Skarżącemu wysłana na adres [...]. Jak wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, przesyłka ta, została awizowana w dniu 11 stycznia 2018 r., a koperta zawierająca decyzję, została zwrócona organowi powiatowemu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Bezspornym jest zatem, że decyzja ta przy zastosowaniu fikcji z art. 44 k.p.a., została Skarżącemu doręczona w dniu 25 stycznia 2018 r., zaś 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, upłynął w dniu 8 lutego 2018 r. Organ słusznie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bowiem Skarżący złożył je bezpośrednio do organu w dniu 9 lutego 2018 r. W tym samym dniu Skarżący odebrał także decyzję osobiście w siedzibie organu powiatowego. Słusznie jednak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem osobiste odebranie decyzji po terminie, ma jedynie charakter informacyjny. W sytuacji, gdy nastąpił już skutek procesowy doręczenia decyzji, późniejsze jej odebranie, nie powoduje dla strony ponownego otwarcia terminu do wniesienia odwołania ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1127/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 10/07 – wyroki dostępne w CBOSA). Nie można zgodnie z przepisami k.p.a., przyjąć dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 44 i art. 80 k.p.a., nie można uznać za zasadny. Skarżący kwestionuje skuteczność doręczenia decyzji organu pierwszej instancji na adres [...] , wskazując, że organy nie podjęły działań mających na celu ustalenie jego prawidłowego adresu, podczas, gdy w budynku przy ul. [...] , istnieje kilka wydzielonych lokali mieszkalnych o numerach [...],[...] , [...],[...] , [...] , [...] , sam zaś Skarżący zamieszkuje w lokalu nr [...]. Ocena postawionego w skardze zarzutu, wymaga jednak zdaniem Sądu, prześledzenia toku postepowania administracyjnego, pod kątem adresu Skarżącego. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, Skarżący osobiście odebrał zawiadomienie o kontroli dotyczącej przedmiotowego budynku doręczone mu na adres [...] (K. 10 akt administracyjnych). Pod tym samym adresem, odebrał postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego (K. 77 akt administracyjnych), zawierające jednocześnie pouczenie o obowiązku zawiadamiania organu administracji o każdej zmianie adresu oraz, że w przypadku zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowy adres, ma skutek prawny. Jeżeli Skarżący podnosi w skardze, że powyższy adres, jest nieprawidłowy, to jego obowiązkiem, który zaniedbał, było niezwłoczne poinformowanie organu o prawidłowym adresie, zaraz po skutecznym odebraniu postanowienia o wszczęciu postępowania. Tymczasem wyżej wymieniony adres Skarżący wskazywał w protokole przyjęcia oświadczenia spisanym w dniu 30 marca 2017 r., a także w pismach z dnia 27 września 2017 r. i 28 grudnia 2017 r. skierowanych do PINB w [...] . Pod tym adresem, zostało również skutecznie doręczone postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Po raz pierwszy adres [...] , Skarżący podał we wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB w [...] nr [...]. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 41 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego, zaś w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Obowiązek określony w tym przepisie, powstaje od daty zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. W ocenie Sądu, organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania W sytuacji, gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zostało skutecznie doręczone na dany adres, zaś Skarżący adres ten wskazywał w przesyłanej organowi korespondencji, organ nie miał obowiązku poszukiwania innego adresu i mógł oprzeć się na wynikającym z art. 41 k.p.a. domniemaniu prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem. Zgodnie z wyrokiem NSA z 2.12.2015 r., II OSK 830/14, LEX nr 2000030: "Dla przyjęcia fikcji prawnej doręczenia na nieaktualny adres w przypadku niepoinformowania przez stronę organu o zmianie adresu w toku postępowania konieczne jest faktyczne doręczenie stronie pouczenia o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu", co jak wskazano nastąpiło. W wyroku z dnia 12 września 2006 r., sygn.. akt I OSK 1369/05, LEX nr 321137, naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że: "Adres do doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym nie jest związany z miejscem zamieszkania. Strona w podaniu obowiązana jest wskazać adres do doręczeń oraz informować o każdej zmianie adresu (art. 40 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.