II OSK 1881/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 767/18 w sprawie ze skargi T.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 767/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Starosta K. odmówił T.D. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r., zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2015 r. w zakresie lokalizacji budynku. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. T.D. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Starosty K. z [...] stycznia 2017 r. wskazując, iż jest ono obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. zwanej dalej: k.p.a.). Postanowieniem z [...] października 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody z [...] października 2017 r. W ocenie GINB, skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Skarżący w dniu [...] października 2015 r., a z pewnością w dniu [...] listopada 2015 r., kiedy to wydano mu kopię decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., wiedział, a przynajmniej powinien był liczyć się z tym, że ww. decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r. jest ostateczna. Zdaniem GINB analiza materiału dowodowego nie wykazała, aby Starosta Krapkowicki uchybił rażąco przepisowi art. 58 k.p.a. odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Ponadto faktu pominięcia dowodu nie można uznać za rażące naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 767/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.D. na ww. postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2018 r. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym przesłuchanie strony jest uznawane za środek dowodowy przede wszystkim w odniesieniu do okoliczności, które nie wynikają ze zgromadzonych przez organ dowodów z dokumentu. Taki stan rzeczy miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. Starosta [...] nie naruszył istotnie przepisów postępowania administracyjnego, a z pewnością nie naruszył ich w stopniu rażącym. W skardze kasacyjnej T.D. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia wskutek uznania, iż zaniechanie dowodu z przesłuchania strony - niezbędne do wyjaśnienia istoty sprawy - nie może być uznane za istotne naruszenie prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony na okoliczność daty, od której należałoby liczyć termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przeważającym argumentem za naruszeniem art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. jest fakt, iż organ wezwał T.D. do złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia dowodów pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Zatem należy podkreślić, iż organ uznał przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony za konieczny do dalszego procedowania. W świetle powyższego, uzasadnionym było uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia w całości, gdyż naruszone zostały przepisy dotyczące zasady prawdy obiektywnej oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja, wydana została w toku postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie w toku postępowania nieważnościowego starał się wykazać, że postanowienie Starosty 12 stycznia 2017 r. dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, iż rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki, które uniemożliwiają zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r., II OSK 925/18; z 30 października 2018 r., II OSK 2668/16; z 12 października 2017 r., I OSK 3278/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić też należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. Biorąc powyższe pod uwagę, należy zatem zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana, w trybie nadzorczym, decyzja (por. wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 2313/21; LEX nr 3333647). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015). Mając powyższe na uwadze, podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że przesłanki rażącego naruszenia prawa nie może wypełniać okoliczność nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego, jako strony postępowania. Przesłuchanie strony ma charakter dowodu posiłkowego, dopuszczanego w sytuacji, gdy organ administracji uzna, że po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku nadal pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Nawet jednak w takiej sytuacji organ administracji państwowej "może" przesłuchać stronę. Tak więc sam fakt nie przesłuchania stron w tej sprawie, nie może być podstawą do stwierdzenia, że postanowienie wydano z naruszeniem prawa procesowego. Skoro tak, to nie może być także podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej skarżący nie wskazał żadnych okoliczności faktycznych, które organ mógłby wyjaśnić przeprowadzając omawiany dowód. Dowód z przesłuchania strony jest środkiem posiłkowym, którego przeprowadzenie wiąże się z łącznym wystąpieniem dwu przesłanek: wyczerpaniu środków dowodowych lub ich braku w ogóle (przesłuchanie stron jest dopuszczalne jedynie, gdy organ orzekający nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych); pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 364 nb 2, 3). Tym samym podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności, nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.