IV SAB/Gl 122/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Katarzyny W. na bezczynność Rektora A w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie części wniosku z dnia 8 stycznia 2018 r. oznaczonej jako tiret 1 i tiret 3; 2) stwierdza, że bezczynność organu w powyższym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku w części objętej tiret 3 w terminie 14 dni; 4) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w części objętej tiret 1; 5) odrzuca skargę w części dotyczącej bezczynności organu w zakresie tiret 2 wniosku; 6) orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 ( słownie: jeden tysiąc) złotych i oddala wniosek o wymierzenie grzywny w części przewyższającej wymienioną kwotę; 7) zasądza od Rektora A w S na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] r. skarżąca K. W. złożyła wniosek do "A" w S. (dalej zwanego również organem) o udostępnienie: - kopii zgody Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na realizowanie badań statutowych w ramach Dotacji podmiotowej na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2015, 2016 i 2017 roku przez osoby niezatrudnione w "A" w S. , a co za tym idzie wliczane do liczby N na innych uczelniach (zgodnie ze złożonymi oświadczeniami); - informacji, w jaki sposób dorobek osób niezatrudnionych w "A" , tzn. niepozostających w stosunku pracy w "A" , a co za tym idzie niewliczanych do liczby N został wliczony do dorobku Uczelni w ramach parametryzacji Uczelni (wskazanie wykorzystanych stosownych przepisów w tym zakresie); - informacji, czy "A" w S. wykazywała w dokumentach związanych z parametryzacją dorobek pracowników naukowych, którzy nie są wliczani do minimum kadrowego żadnego kierunku w "A" , a co za tym idzie nie podpisali oświadczenia o wliczeniu do liczby N w "A" . Jako podstawę prawną wniosku skarżąca wskazała art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, z późn. zm.). Następnie w piśmie z dnia 14 maja 2018 r. K. W. wniosła skargę na bezczynność "A" w S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie przez organ art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu akt sprawy oraz o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu [...] r. roku przesłała do "A" w S. wniosek o udzielenie informacji publicznej, który został dostarczony za pośrednictwem Poczty Polskiej 11 stycznia 2018 r. Podniosła, że do dnia złożenia skargi, tj. do 14.05.2018 (czyli przez 5 miesięcy) "A" w S. nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że wniosła o udostępnienie informacji w zakresie zadań wykonywanych w "A" wyłącznie ze środków publicznych (Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego). Żądane informacje dotyczyły dotacji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i poddanych kontroli MNiSW. Następnie wskazała, że Rektor uczelni jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, a zatem nastąpiła bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że wniosek skarżącej z dnia 8 stycznia 2018 r. obejmował swym zakresem żądanie udostępnienia informacji, których organ nie posiada. Podniósł, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie wydaje zgody na realizowanie badań statutowych na uczelni. W świetle obowiązujących przepisów prawa nie ma takiej możliwości. Dodał, że dorobek naukowy osób niezatrudnionych w "A" nie został wliczony do dorobku uczelni w ramach parametryzacji. Nie wykazywano też dorobku pracowników niewliczanych do minimum kadrowego na poszczególnych kierunkach. Następnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja, o ile jest ona w posiadaniu organu zobowiązanego do jej udostępnienia. Podniósł, że nie posiadał i nie posiada informacji żądanych przez skarżącą, a wobec tego nie istnieje możliwość ich udostępnienia. W piśmie z dnia 29 czerwca 2018 r. skarżąca podniosła, że informacja, czy dorobek osób niezatrudnionych w "A" został wliczony w ramach parametryzacji do dorobku uczelni jest informacją publiczną. Dodała, że niepodważalny jest też fakt, że Rektor uczelni posiada taką informację i jest zobowiązany do jej udostępnienia. Ponadto skarżąca wskazała, że posiadane przez nią dziennikarskie informacje wskazują, że "A" wykazała w parametryzacji dorobek osób niezatrudnionych na uczelni, co jest sprzeczne z prawem. Podniosła, że Rektor poinformował Sąd, że nie wykazywał dorobku osób niezatrudnionych w parametryzacji. W tym zakresie podkreśliła, że nie udzielił jej takiej odpowiedzi od stycznia 2018 r., czym naruszył prawo do informacji publicznej. W związku z tym podtrzymała w pełni skargę na bezczynność "A" . W piśmie z dnia [...] r. skarżąca wskazała, że w lipcu i sierpniu 2018 r. przeprowadzona została kontrola w "A" przez Okręgową Inspekcję Pracy. Prorektor tej uczelni w oświadczeniu opatrzonym podpisem i pieczęcią wskazał: "W do tej pory zrealizowanych zadaniach badawczych niemal 1/3 uczestników nie była związana z uczelnią stosunkiem pracy". Skarżąca podniosła, że ponieważ projekty grantowe i zadania badawcze wykazane zostały w dorobku "A" ( w celu pozyskania środków publicznych, tj. dotacji Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego), to znaczy, że wliczono także dorobek osób niezwiązanych stosunkiem pracy. Dodała, że istnieją jednoznaczne rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w zakresie możliwości wykazywania dorobku osób niezwiązanych stosunkiem pracy, do dorobku uczelni. Rektor posiada te informacje, bo odpowiada za przygotowanie wniosku. Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę. Oświadczyła, że dotychczas nie otrzymała żadnej odpowiedzi na swój wniosek i jedyna informacja o stanowisku organu została zawarta w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga dotyczyła bezczynności "A" w S. w zakresie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 8 stycznia 2018 r., złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, zwanej dalej również u.d.i.p.). W sprawie niekwestionowane było to, że "A" wyższej uczelni jest – jak określa to art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - podmiotem wykonującym zadania publiczne, innym niż władze publiczne, a zatem należy do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast co do tego, czy żądania wniosku dotyczą udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, podnieść należało, że o zakwalifikowaniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, czyli treść i charakter informacji. Przy definiowaniu pojęcia informacji publicznej, podstawowe znaczenie ma art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W konsekwencji tego - wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest żądaniem udzielenia wnioskodawcy kwalifikowanej informacji, czyli wiadomości określonej treści. Z zastrzeżeniem wyjątku, dotyczącego dokumentu urzędowego, wnioskiem takim musi być zatem objęte - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. - pytanie o określone fakty i stan określonych zjawisk (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11, dostępny w internecie). Natomiast w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub dokonania interpretacji. Wniesione w niniejszej sprawie żądanie zawarte w tiret 2 wniosku, dotyczyło udostępnienia informacji, "w jaki sposób dorobek osób niezatrudnionych w "A" , tzn. niepozostających w stosunku pracy w "A" , a co za tym idzie niewliczanych do liczby N został wliczony do dorobku Uczelni w ramach parametryzacji Uczelni" (wskazanie wykorzystanych stosownych przepisów w tym zakresie). Z treści tej części wniosku wynika, że żądanie to nie jest zapytaniem o fakty, czy też stan zjawisk, ale sprowadza się do tego, żeby organ ustosunkował się do działania, które zostało opisane w tym wniosku jako działanie tego organu. Z tych powodów, że kwestie objęte tą częścią wniosku nie stanowią informacji publicznej, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi w tym zakresie. Wobec tego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę należało odrzucić w wymienionej części. Natomiast żądanie zawarte w tiret 1 wniosku, które – według jego treści - dotyczyło udostępnienia kopii dokumentu urzędowego, należało – zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zakwalifikować jako dotyczące informacji publicznej. Ostatnie z żądań wymienionych we wniosku dotyczyło udostępnienia informacji, czy "A" w S. wykazywała w dokumentach związanych z parametryzacją dorobek pracowników naukowych, którzy nie są wliczani do minimum kadrowego żadnego kierunku w "A" , a co za tym idzie nie podpisali oświadczenia o wliczeniu do liczby N w "A" . Wniosek w tym zakresie dotyczył zatem informacji o zasadach funkcjonowania wyżej wymienionego podmiotu, co przesądza o zakwalifikowaniu tej informacji do kategorii informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego podkreślenia wymagało, że według art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Natomiast na podstawie art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy, jeżeli organ udostępnia informację publiczną na wniosek to powinien uczynić to w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Ponadto według art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy – co do zasady - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dodać należało, że na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W sytuacji, gdy organ nie dysponuje wnioskowaną informacją, jest zobowiązany do poinformowania o tym wnioskodawcy. Podobnie – gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej ma obowiązek poinformować o tym wnioskodawcę i wskazać podstawy tej oceny. W przedmiotowej sprawie, "A" w S. nie dokonał żadnej z wymienionych czynności, przede wszystkim nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania, a nawet nie skierował do skarżącej żadnego pisma odnoszącego się do złożonego przez nią wniosku. Stwierdzić zatem należało, że dopuścił się naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji bezczynności w zakresie wyżej określonej części wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący bezczynności tego podmiotu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej w wyżej określonej części. Na podstawie cytowanego na wstępie art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał go zatem do rozpatrzenia określonej w wyroku części wniosku skarżącej i jednocześnie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w części objętej tiret 1, bowiem przepisy prawa nie przewidywały wydania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zgody, o której mowa we wniosku. Wobec tego zobowiązanie do rozpatrzenia tej części wniosku jest bezprzedmiotowe. Przy czym nie ma to wpływu na stwierdzenie bezczynności organu w tej części wniosku, gdyż – jak już była o tym mowa wyżej – organ nie wykonał obowiązku poinformowania strony, że nie dysponuje wnioskowanym dokumentem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność wymienionego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione wyżej okoliczności sprawy stanowiły bowiem podstawę do przyjęcia właśnie takiej oceny, zwłaszcza wobec faktu, że od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia wydania niniejszego wyroku upłynęło 11 miesięcy, a pomimo to bezczynność organu nie ustała. Ponadto w ramach uzasadnienia oceny, że bezczynność organu miała cechy rażącego naruszenia prawa, podkreślenia wymagało, że organ był kilkakrotnie zawiadamiany o kolejnych terminach rozpraw, ale to pozostało bez wpływu na jego postępowanie w tej sprawie. Z powyższych powodów, wystąpiły również podstawy do wymierzenia organowi grzywny - zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Jednakże wbrew żądaniu zawartemu w skardze, stwierdzić należało, że grzywna w wysokości 1000 zł. jest wystarczająca do zrealizowania jej celów. Jednocześnie – z drugiej strony - nie może być uznana za nadmierne obciążenie – zwłaszcza przy uwzględnieniu, że według art. 154 § 6 P.p.s.a., górną granicę jej wysokości wyznacza dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z uwagi na uwzględnienie skargi w istotnej części, zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez wymieniony organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez nią wpis od skargi.