VI SAB/Wa 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na przewlekłość Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu; 2. stwierdza, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego dopuściła się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego na rzecz skarżącej – M. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2018 r. wpłynęła do Ministerstwa Sprawiedliwości skarga M. K. (dalej skarżąca) na przewlekłość prowadzonego postępowania (bezczynność) Komisji II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (dalej organ), w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia odwołania od uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego w 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2018 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. zawiadomiono skarżącą, że z uwagi na znaczną liczbę wniesionych odwołań termin rozpatrzenia jej odwołania wyznaczono na dzień [...] października 2018 r. Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżąca złożyła do organu ponaglenie. Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 7 Kpa. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy oraz jej niezakończenie wydaniem aktu administracyjnego; - art. 8 Kpa. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej; - art. 12 § 1 Kpa. poprzez niezakończenie sprawy wydaniem uchwały w terminie, a tym samym rażące naruszenie zasady wskazującej, że organy powinny działać wnikliwie i szybko, posługuje się możliwe najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; - art. 77 § 1 Kpa. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie zostały zebrane wszystkie dowody i nie zachodzą żadne uzasadnione okoliczności do niezakończenia postępowania wydaniem uchwały; - art. 35 § 1 Kpa. poprzez niezakończenie prowadzonego postępowania wydaniem aktu administracyjnego uchwały w ustawowym terminie, tj. do [...] czerwca 2018 r.; - art. 36 § 1 oraz § 2 Kpa. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sytuacji, gdy w trakcie postępowania w sprawie nie zaistniały przesłanki niezależnych przyczyn od organu uzasadniających zwłokę, bądź możliwość wyznaczenia nowego terminu zakończenia prowadzonego postępowania w sprawie. Nadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 78h ust. 9 ustawy - Prawo o adwokaturze (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2368; dalej Poa.) poprzez jego niezastosowanie, tj. brak rozpatrzenia odwołania od wyniku egzaminu adwokackiego. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z potwierdzenia daty wpływu odwołania do organu w dniu [...] maja 2018 r., kopii postanowienia Przewodniczącego Komisji II Stopnia z dnia [...] czerwca 2018 r., kopii ponaglenia z [...] lipca 2018 r., które wpłynęło do organu [...] lipca 2018 r., kopii potwierdzenia wpływu ponaglenia za pośrednictwem systemie ePUAP oraz za pośrednictwem biura podawczego. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania względem rozpatrzenia odwołania i w konsekwencji dopuścił się bezczynności poprzez niewydanie aktu administracyjnego uchwały w ustawowym terminie z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego uchwały kończącej postępowanie odwoławcze; na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określone] w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a.; na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze organ wskazał co następuje. Zgodnie z treścią art. 78h ust. 3 i 10 Poa. komisja odwoławcza składa się z 9 członków - 5 przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości i 4 członków wskazanych przez Naczelną Radę Adwokacką. Uchwały są podejmowane większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy członków komisji odwoławczej. Tryb i sposób działania komisji odwoławczej regulują przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 101). Stosownie do treści § 5 powołanego rozporządzenia, prace komisji odwoławczej odbywają się na posiedzeniach. Przewodniczący komisji odwoławczej rozdziela prace pomiędzy siebie i członków komisji, wskazując osobę odpowiedzialną za sporządzenie pisemnej opinii, dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Na posiedzeniu wyznaczony członek komisji odwoławczej referuje daną sprawę, a następnie odbywa się głosowanie w sprawie zaskarżonej uchwały, przy czym w pierwszej kolejności głosuje się nad ostateczną oceną pracy pisemnej zawierającej rozwiązanie danego zadania egzaminacyjnego. Z uwagi na kolegialny skład komisji odwoławczej pierwszorzędne znaczenie dla sprawności postępowania ma ustalenie harmonogramu prac komisji. W tym celu przewodnicząca Komisji Odwoławczej w przedmiotowej sprawie wyznaczyła pierwsze posiedzenie na [...] maja 2018 r., na którym zaplanowano terminy kolejnych posiedzeń na dni: [...] września oraz [...] i [...] października 2018 r. Ponadto, przewodnicząca rozdzieliła pracę pomiędzy siebie i pozostałych członków Komisji Odwoławczej oraz wskazała osoby odpowiedzialne za sporządzenie pisemnych opinii dotyczących zasadności zarzutów poszczególnych odwołań. Mając na uwadze powyższe, polemizując z zarzutami skargi M. K., podnieść należy przede wszystkim, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności. Tymczasem w niniejszej sprawie podjęto odpowiednie czynności mające na celu rozpoznanie odwołania M. K.. Dodatkowo, pismem z [...] czerwca 2018 r. została ona poinformowana o przyczynie uniemożliwiającej rozpatrzenia sprawy w terminie ustawowym oraz wskazano nowy termin jej załatwienia. Należy ponownie także podkreślić, że wieloosobowy skład komisji odwoławczej oraz tryb pracy komisji ustalającej wynik egzaminu adwokackiego, w szczególności konieczność zachowania ustawowego quorum, powoduje, że brak jest możliwości rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań w terminie wskazanym w art. 35 Kpa. Przedstawione powyżej okoliczności w stanie faktycznym sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, by postępowanie w sprawie dotknięte było bezczynnością lub przewlekłością. Wobec powyższego organ stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188).), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na przewlekłość (bezczynność) kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II FSK [...], gdzie Sąd ten stwierdził: "Jeżeli w chwili rozpoczęcia rozprawy organ nie pozostawał w stanie bezczynności, to sąd pierwszej instancji nie może uwzględnić skargi i zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. W takiej sytuacji istnieją podstawy do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego". O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania, jak również w sytuacji, kiedy organ bezpodstawnie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawia wniosek o wszczęcie postępowania bez rozpoznania, a tym samym nie wszczyna postępowania i nie wydaje decyzji rozstrzygającej sprawę (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Stosownie do treści art. 35 § 3 Kpa. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 4 Kpa. przepisy szczególne mogą inny termin. Z kolei stosownie do art. 35 § 5 Kpa. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie podnosi się, że termin do załatwienia sprawy ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego upływ nie pozbawia organu zdolności do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji ani też nie powoduje wadliwości decyzji wydanej w takim postępowaniu. Jednakże uchybienie terminowi do załatwienia sprawy może powodować określone skutki prawne, z których najbardziej charakterystycznym jest powstanie stanu bezczynności organu. W niniejszej sprawie organ otrzymał odwołanie skarżącej w dniu [...] maja 2018 r. Od tego momentu zaczął biec instrukcyjny, jednomiesięczny termin do załatwienia sprawy. Organ wydał uchwałę, którą rozpatrzył odwołanie skarżącej dopiero w dniu [...] września 2018 r., zatem po upływie ponad 3 miesięcy od otrzymania odwołania. Niewątpliwie wydanie uchwały w takim terminie stanowiło naruszenie art. 35 § 3 Kpa.. Podkreślenia wymaga fakt, że bezczynność ta istniała w chwili wniesienia skargi, tj. w dniu [...] lipca 2018 r. (data wpływu do organu). W sytuacji natomiast, gdy bezczynność ustała po wniesieniu skargi, tak jak miło to miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na wydanie przez organ uchwały w dniu [...] września 2018 r., tj. po wniesieniu skargi - postępowanie zostało umorzone w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Analizując kwestię czy organ ponownie rozpatrując sprawę dotyczącą ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15, w którym Sąd ten stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Można zatem stwierdzić, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność przekraczająca trzy miesiące, istotnie jest wyraźnym naruszeniem terminu z art. 35 § 3 Kpa., jednak nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę okoliczności przytaczane przez organ, a związane z wpływem znacznej liczby odwołań i koniecznością rozpatrzenia ich w trybie przewidzianym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. Zdaniem Sądu, nie są to okoliczności usprawiedliwiające bezczynność, albowiem administracja publiczna winna działać w sposób sprawny, tak ażeby wzbudzać zaufanie społeczeństwa do odejmowanych działań, niemniej jednak wskazane wyżej okoliczności mogą powodować opóźnienia w pracy organu i nie można oceniać ich w kategorii rażącej bezczynności. Zauważyć również należy, że w pewnym stopniu są to okoliczności niezależne od organu, choć podstawowym zadaniem organów administracji publicznej jest organizowanie funkcjonowania urzędu w ten sposób, aby nie działać z uszczerbkiem dla obywateli. Co ważne, w rozpoznawanej sprawie - organ po wniesieniu skargi usunął stan bezczynności i rozpoznał odwołanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu traconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a ). Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Na koszty złożyła się kwota 100 złotych stanowiąca należny w niniejszej sprawie wpis od wniesionej skargi.