IV SA/Po 836/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] maja 2017 r. znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w P. na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. (zwany dalej "PLW") nałożył na Miasto K. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] nakazującą usunięcie uchybień weterynaryjnych w prowadzonym schronisku dla zwierząt i dostosowanie schroniska do wymaganych prawem warunków, w terminach określonych decyzją. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (zwanego dalej "WWLW") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Kolejnym postanowieniem dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] PLW nałożył na S. M., kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem WWLW z dnia [...] stycznia 2017 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PLW postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] na podstawie art. 119 § 1, art. 120 § 2, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619; zwanej dalej "u.p.e.a.") nałożył na J. N. Prezydenta Miasta K. grzywnę w wysokości [...] zł oraz wezwał Miasto K. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym numer [...], polegającego na zadaszeniu kojców o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w schronisku dla zwierząt zlokalizowanym w K. [...] przy ul. [...] w sposób przewidziany w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, aby zwierzęta chronione były przed upałami i opadami atmosferycznymi w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Prezydent Miasta K. wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Prezydent Miasta zarzucił postanowieniu PLW naruszenie: - art. 18 u.p.e.a w zw. z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") poprzez jego całkowite pominięcie, a w konsekwencji niewydanie i niedoręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, skutkiem czego zaskarżone postanowienie posiada wadę i z mocy samego prawa jest nieważne oraz w ogóle nie mogło być w takim stanie sprawy wydane, - art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 10 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego całkowite pominięcie i niezawiadomienie strony przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, skutkiem czego doszło do naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, uniemożliwienia stronie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, wyrażenia swej opinii i zgłoszenia ewentualnych dowodów, co z kolei powoduje także nieważność z mocy samego prawa zaskarżonego postanowienia, gdyż wydane ono zostało z rażącym jego naruszeniem, - art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, a bezprzedmiotowość zastosowania tego środka wynika z faktu wykonywania przez zobowiązanego zaleceń wydanych w zaleceniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w sposób sukcesywny, w miarę posiadanych na ten cel środków budżetowych - art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g.") poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że fakt iż Wójt (Burmistrz, Prezydent) wykonuje uchwały rady gminy daje podstawę do nałożenia na niego kary grzywny, w sytuacji kiedy przepis ten w rzeczywistości nakłada na Wójta tylko obowiązek określenia sposobu wykonania uchwały rady gminy i nie daje podstawy prawnej do ponoszenia przez niego z tego tytułu odpowiedzialności, - art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przywołanie jako podstawy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia bez uprzedniego sprawdzenia przez organ I instancji okoliczności, czy Prezydent Miasta K. zgłaszał propozycje. Po rozpatrzeniu zażalenia WWLW postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie PLW. W uzasadnieniu WWLW wyjaśnił, że źródłem obowiązku nałożonego na Miasto K. jest decyzja PLW w K. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Decyzja ta jest ostateczna i w myśl art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. podlega wykonaniu. Dopóki więc istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest na mocy art. 6 u.p.e.a. uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Następnie WWLW stwierdził, że w sprawie została prawidłowo zastosowany przepis art. 120 § 2 u.p.e.a., który określa, na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest jednostka organizacyjna taka jak jednostka samorządowa. Grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc, te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem WWLW instancji prawidłowe było zatem ustalenie podmiotu, do którego PLW skierował postanowienia o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia. W ocenie organu II instancji PLW prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanej jednostki samorządowej skierowano najpierw upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Tak upomnienie jak i tytuł wykonawczy został dostarczony do urzędu w dniu [...] stycznia 2016 r. W ocenie WWLW możliwość wypowiedzenia się w sprawie w oparciu o art. 10 kpa, umożliwiono stronie w postępowaniu odwoławczym. Grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanego do zintensyfikowania działań skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Ponadto zdaniem WWLW prawidłowo skierowano upomnienie i tytuł wykonawczy do strony decyzji. Jak wynika z art. 11a ust. 1 pkt.2 u.s.g. organem gminy miejskiej jest prezydent miasta, który kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jest więc osobą, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją administracyjną. Stanowisko, że to rada gminy uchwala budżet i brak środków na wykonanie decyzji administracyjnej wynika z tej uchwały pozostaje z sprzeczności z opublikowanymi na stronie BIP Urzędu Miejskiego w K. uchwałami budżetowymi. Tak w uchwale Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2015 roku w sprawie uchwały budżetowej miasta K. na 2016 rok, jak i w uchwale Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie uchwały budżetowej miasta K. na 2017 rok w § 6 upoważniono Prezydenta Miasta K. do dokonywania przeniesień wydatków między rozdziałami i paragrafami klasyfikacji budżetowej w ramach działu na wynagrodzenia i uposażenia ze stosunku pracy, wydatków majątkowych między zadaniami oraz przeniesienia wydatków bieżących na wydatki majątkowe, a także wydatków majątkowych na wydatki bieżące w ramach działu. Ponadto obie uchwały w § 2wskazywały na istnienie nadwyżki budżetowej. W tej sytuacji nie można mówić o braku możliwości wykonania decyzji przez zobowiązanego. Nie można również uznać, aby wysokość zastosowanej grzywny (500 zł) była nadmierna i niewspółmierna do zobowiązań wynikających z decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta K. zarzucił postanowieniu WWLW naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PLW w sytuacji, kiedy takie rozstrzygnięcie mogło zostać przez organ odwoławczy wydane tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie jest w pełni prawidłowe. Tymczasem utrzymane w mocy postanowienie PLW wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, poprzez to że zostało ono wydane w stosunku do innego podmiotu niż podmiot wobec którego wszczęto postępowanie. - art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 61 k.p.a .poprzez ich całkowite pominięcie zarówno przez organ I, jak i II instancji, a w konsekwencji niewydanie i niedoręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania z urzędu, skutkiem czego zaskarżone orzeczenia obu instancji posiadają wadę i z mocy samego prawa są nieważne, co skutkuje uznaniem, iż w takim stanie sprawy nie mogły zostać w ogóle wydane, - art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne obiektywne przesłanki pozwalające przyjąć, iż skarżący w jakikolwiek sposób uchyla się od wykonania obowiązku, a zatem zachodzą uzasadnione wątpliwości zarówno co do winy skarżącego, jak i co do zasadności podjętych przez wierzyciela czynności i zastosowanych środków prawnych, co czyni oczywiście nieuprawnionym utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji, - art. 120 § 2 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż organ I instancji prawidłowo zastosował w/w przepis przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy skarżący nie powinien ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego nałożenia kary i wydania zarówno orzeczenia I instancji, jak i orzeczenia II instancji z rażącym naruszeniem prawa, - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co finalnie doprowadziło do nieuprawnionego utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji, a w konsekwencji tego wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, - art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w oparciu o fakt iż Wójt (Burmistrz, Prezydent) wykonuje uchwały rady gminy daje to podstawę do nałożenia na niego kary grzywny, w sytuacji kiedy przepis ten w rzeczywistości nakłada na Wójta (Burmistrza, Prezydenta) tylko obowiązek określania sposobu wykonania uchwały i nie daje podstawy prawnej do ponoszenia przez niego z tego tytułu jakiejkolwiek odpowiedzialności, - art. 11a ust 1. pkt 2 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że z faktu, iż Prezydent Miasta jest organem gminy miejskiej, kierującym bieżącymi sprawami, reprezentującym ją na zewnątrz i bezpośrednio czuwającym nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją administracyjną wynika, że w konsekwencji można uznać, że to do jego wyłącznej kompetencji należy dokonywanie zmian w budżecie, podczas gdy to rada gminy posiada kompetencje do uchwalania budżetu i dokonywania w nim zmian. Prezydent Miasta K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie, o stwierdzenie nieważności postanowienia PLW z dnia [...] maja 2017 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WWLW wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia. W myśl art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a.). Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2539/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 423/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny upomnieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wezwał Miasto K. do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], a następnie w dniu [...] lutego 2016 r. wydał tytuł wykonawczy nr [...]. Zarówno upomnienie jak i tytuł wykonawczy skierowane zostały do Miasta K.. Miasto K. nie wniosło zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zauważyć należy, że celem wymuszenia na zobowiązanym wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. organ w rozpoznawanej sprawie zastosował grzywnę w celu przymuszenia. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Zgodnie z art. 120 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W rozpoznawanej sprawie organy powołując się na przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. nałożyły grzywnę w celu przymuszenia na J. N. tj. piastuna funkcji organu jakim jest Prezydenta Miasta K. . Wskazać wobec tego należy, że przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. przewiduje, że gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. W ocenie Sadu organy obydwu instancji wadliwie zastosowały art. 120 § 2 u.p.e.a. nakładając grzywnę w celu przymuszenia na J. N. – Prezydenta Miasta K. . Organ I instancji błędnie przyjął, że prezydent miasta jest przedstawicielem ustawowym miasta na prawach powiatu. Zdaniem Sądu nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, że użyte przez ustawodawcę w art. 120 § 2 u.p.e.a. sformułowanie "ustawowego przedstawiciela zobowiązanego" dotyczy cywilistycznej konstrukcji przedstawicielstwa strony, która nie może być utożsamiana – jak czyni to organ I instancji – z publicznoprawną konstrukcją organu wykonawczego gminy. Błędnym było również przyjęcie przez organ II instancji, że Prezydenta Miasta można uznać za osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.g. gmina posiada osobowość prawną. W myśl art. 11a. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy (pkt 1) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) (pkt 2). Prezydent Miasta kieruje bieżącymi sprawami miasta oraz reprezentuje je na zewnątrz (art. 31 w związku z art. 11a ust. 3 u.s.g.). Jak zostało to już powyżej wyjaśnione przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. przewiduje możliwości nałożenia grzywny w celu przymuszenia na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek tylko w przypadku gdy zobowiązanym jest przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Wprawdzie w nadesłanych przez organ aktach sprawy brak jest decyzji PLW z dnia [...] lutego 2016 r. jednak bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, że zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku było Miasto K.. Miasto K. nie zalicza się jednak do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 120 § 2 u.p.e.a., co nie pozwalało organowi na zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Powyższe oznacza, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 120 § 2 u.p.e.a. Z uwagi na stwierdzone uchybienia oraz braki w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy, w ocenie Sądu przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do uzupełnienia akt sprawy o decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] nakładającą na Miasto K. obowiązek wykonania egzekwowanych obowiązków. Następnie po ewentualnym ustaleniu, iż obowiązki te nie zostały wykonane organ rozważy możliwość zastosowania przewidzianych prawem środków egzekucyjnych wobec podmiotu figurującego w tytule egzekucyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy uwzględniając równowartość wpisu uiszczonego przez skarżącego.