II SA/Ol 776/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi M. A.-B. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 24 września 2015 r. "[...]" (dalej jako: "skarżąca") wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru "[...]" (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") o interwencję w sprawie samowolnego wyburzenia ściany nośnej w poziomie parteru budynku przy "[...]", przez właściciela mieszkania "[...]". Podała, że w wyniku wykonanych robót w jej mieszkaniu "[...]", na piętrze, nastąpiło ugięcie stropu i spękanie ścian, co powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia jej rodziny. W dniach 1 i 2 października 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę wykonanych robót oraz uszkodzeń budynku. Kontrole te wykazały, że w efekcie nieprawidłowego wykonania otworu nastąpiło zarysowanie ścian nad tym otworem kondygnację wyżej. Stwierdzono, że ściana i strop po obu jej stronach zostały zabezpieczone a wykonany otwór ponownie zamurowany. W trakcie kontroli inwestor oświadczył, że nie posiada zgody na wykonane roboty. W dniu 12 października 2015 r. inwestor z własnej inicjatywy złożył do akt sprawy ekspertyzę techniczną ściany nośnej, sporządzoną w dniu 6 października 2015 r. przez "[...]". Zgodnie z ekspertyzą, istniejąca ściana z nieprawidłowo wykutym otworem została właściwie zabezpieczona, poprzez tymczasowe podparcie a następnie zamurowanie. Po zamurowaniu otworu stan konstrukcji jest bezpieczny. W ścianie nośnej występują rysy, które po usunięciu przyczyn ich powstania nie powinny się powiększać. Należy uznać, że zlikwidowano przyczynę pęknięć i stan konstrukcji jest dostateczny. Spękania ściany i tynku wymagają naprawy. Autor ekspertyzy, posiadający uprawnienia do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej podał sposób naprawy uszkodzeń ścian powstałych w lokalu "[...]". Zdaniem specjalisty sygnalizowane ugięcie stropu jest charakterystyczne dla tego typu konstrukcji (strop drewniany). Stwierdził, że w rejonie oddziaływania prac związanych z wykonywaniem przysklepienia nie stwierdzono nadmiernych ugięć i przemieszczeń, które można jednoznacznie zakwalifikować jako wynik prowadzenia prac związanych z przesklepieniem otworu. W dniu 27 października 2015 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnego wykonania otworu w ścianie konstrukcyjnej w lokalu "[...]" przedmiotowego budynku. W dniu 6 listopada 2015 r. inwestor przedłożył organowi I instancji sporządzoną przez "[...]"opinię uzupełniającą z dnia 5 listopada 2015 r., dotyczącą sposobu zamurowania przesklepienia ściany nośnej. Z opinii tej wynika, że sposób wykonania podmurowania jest prawidłowy a bezpieczeństwo zapewnione. W dniu 24 lutego 2016 r. skarżąca przedłożyła organowi I instancji opinię techniczną z lutego 2016 r., autorstwa "[...]". Zgodnie z tą opinią w celu zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji należy wykonać prace polegające na wykonaniu nadproża, a następnie podmurować ścianę w celu przeniesienia obciążeń ze ścian i stropów wyższych kondygnacji na odcinki ścian nienaruszonych. Decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), dalej jako: "u.p.b.", nałożył na inwestora obowiązek naprawy ściany nośnej w mieszkaniu "[...]" pomiędzy pokojem od strony ulic, przyległym do klatki schodowej a pokojem od strony ogrodu, zgodnie z zalecaniami zawartymi w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez "[...]", tj. nakazał: skucie tynku w miejscu zarysowania na szerokość ok. 30 cm od rysy; wstawienie prętów gwintowanych (lub innych o bardzo dobrej przyczepności do zaprawy) 06 mm w zaprawie w uprzednio wykute spoiny cegieł - w co trzecią spoinę poziomą; długość zakotwienia prętów w spoiny nie powinna być mniejsza niż 30 cm; w miejscach naprawianych wykonać tynki cementowo-wapienne na siatce Rabitza; jeżeli po skuciu tynku okaże się, że zarysowany był jedynie tynk, to nie ma potrzeby wstawiania prętów. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r. "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" (dalej jako: "WINB", "organ II instancji"), w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej i inwestora, uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w oględzinach lokalu "[...]", co dyskwalifikuje tę czynność procesową jako dowód w sprawie. Wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli w lokalu "[...]", z udziałem wszystkich, właściwe ustalonych stron postępowania, wraz ze sporządzającymi opinie, celem weryfikacji stanowisk zawartych w dwóch odmiennych opiniach. Dodatkowo organ II instancji wskazał, uwzględniając argumentację inwestora, że postępowanie administracyjne dotyczy wyłącznie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu w ścianie konstrukcyjnej w lokalu "[...]". Dlatego nieuzasadnione, sprzeczne z przepisami u.p.b., a wręcz niemożliwe do wykonania, jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w innym lokalu niż tym, w którym te prace były prowadzone i w stosunku, do którego zobowiązany nie ma uprawnień do władania. Wyjaśnił, mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości (m. in. zarysowania ścian w lokalu mieszkalnym "[...]"), że w sytuacji wystąpienia choćby jednej z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3 u.p.b. (odnoszącego się do stanu technicznego budynku) to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale ponadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Adresatem takiej decyzji są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, ponieważ to na nich spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. W dniu 17 października 2016 r. i 3 listopada 2016 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w lokalu "[...]", w trakcie których ustalił, iż w lokalu wykonano roboty wykończeniowe - szpachlowanie, malowanie, okładziny ścienne i podłogowe, zainstalowano osprzęt sanitarny i elektryczny. Na ścianach w miejscach po zamurowanych otworach nie są widoczne żadne rysy ani pęknięcia, nie wykonano żadnych nowych robót budowlanych wymagających zgody organu. W dniu 9 stycznia 2017 r. przesłuchana w charakterze świadka "[...]" wyjaśniła, iż nie dokonywała oględzin w lokalu "[...]", opinię techniczną z lutego 2016 r. sporządziła na podstawie relacji i zdjęć wykonanych przez zleceniodawcę i wizji w mieszkaniu "[...]" oraz ekspertyzy i projektu robót budowlanych sporządzonych przez "[...]". Decyzją z dnia 13 marca 2017 r., organ I instancji odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu "[...]" przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji w uzasadnieniu powołał się na opinię techniczną "[...]" z dnia 5 listopada 2015 r. Uznał, że sposób wykonania podmurowania jest prawidłowy, a bezpieczeństwo konstrukcji zapewnione. Odwołanie od tej decyzji wnieśli właściciele lokalu "[...]", domagając się umorzenia postępowania oraz skarżąca, która podniosła, że ściana nie została prawidłowo zamurowana, co stanowi zagrożenie dla konstrukcji budynku i powoduje powiększanie się pęknięć w jej mieszkaniu. Postanowieniem z dnia 11 maja 2017 r. WINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin lokalu "[...]" w celu ustalenia czy aktualnie wykonane zamurowanie otworu w ścianie konstrukcyjnej jest bezpieczne dla konstrukcji budynku, tj. czy nastąpiło pełne, docelowe zabezpieczenie wykonanego nieprawidłowo otworu, czy jest to zabezpieczenie tymczasowe, o którym mowa w opinii technicznej z dnia 5 listopada 2015 r. W dniu 29 maja 2017 r. przeprowadzono oględziny w lokalu "[...]" i nie stwierdzono żadnych śladów uszkodzeń, pęknięć, zarysowań ani innych nieprawidłowości, w rejonie zamurowanego otworu nie stwierdzono występowania zagrożenia dla ludzi i mienia. Ponadto inwestor przedstawił opinię uzupełniającą dotyczącą sposobu zamurowania przesklepienia ściany nośnej z dnia 29 maja 2017 r., sporządzoną przez "[...]", w której autor wskazał, iż obiekt w aktualnym stanie technicznym może być użytkowany, a bezpieczeństwo konstrukcji ściany jest trwale zapewnione. Ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, wezwano "[...]" w trybie art. 136 k.p.a. do złożenia na piśmie wyjaśnień odnośnie sporządzonej opinii uzupełniającej. W dniu 3 sierpnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęły wyjaśnienia i uzupełnienie do opinii uzupełniającej, w których autor wskazał, iż jego opinia uzupełniająca z dnia 29 maja 2017 r. dotyczy ściany w poziomie parteru. Podał, że nie oceniał ponownie pęknięć w ścianie znajdującej się w lokalu mieszkalnym "[...]"powyżej zamurowanego otworu w ścianie nośnej. W świetle powyższych ustaleń organ II instancji stwierdził, iż zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 13 marca 2017 r. należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia w związku z niejasnościami co do stanu faktycznego sprawy, o czym orzekł decyzją z dnia 21 września 2017 r. WINB uznał stanowisko organu I instancji za przedwczesne, wobec zgłaszanych zastrzeżeń co do prawidłowej budowy muru konstrukcyjnego. Podniósł, iż ustalenia organu będące podstawą zaskarżonej decyzji, dokonane wyłącznie na podstawie opinii "[...]", bez uwzględnienia opinii "[...]", nadal budzą wątpliwości co do prawidłowości dokonanej oceny braku wpływu wykonania podmurowania ściany nośnej na bezpieczeństwo konstrukcji budynku. Podkreślono, że opinia uzupełniająca z dnia 29 maja 2017 r. dotyczy wyłącznie ściany w poziomie parteru, natomiast nie odnosi się do pęknięć w ścianie znajdującej się w lokalu mieszkalnym "[...]" (na I piętrze) powyżej zamurowanego otworu w ścianie nośnej. Tym samym, należy przyjąć, iż zawarte w opinii uzupełniającej stwierdzenie, iż obiekt w aktualnym stanie technicznym może być użytkowany, a bezpieczeństwo konstrukcji ściany jest trwale zapewnione nie uwzględnia oceny stanu ściany konstrukcyjnej jako całości. Materiał dowodowy, na podstawie którego organ I instancji oparł rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, powinien być zatem uzupełniony. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 886/17, WSA w Olsztynie uchylił powyższą decyzję kasacyjną, na skutek sprzeciwu właścicieli lokalu "[...]". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż braki w materiale dowodowym nie mają tak rozległego charakteru, aby nie mogły zostać wyeliminowane w wyniku prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 136 k.p.a. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. organ II instancji zlecił PINB przeprowadzenie oględzin lokalu "[...]"w przedmiotowym budynku, w celu ustalenia aktualnego stanu ściany konstrukcyjnej pomiędzy pokojami w lokalu "[...]" oraz oceny pęknięć w ścianie znajdującej się w lokalu mieszkalnym "[...]" (na I piętrze), powyżej zamurowanego otworu w ścianie nośnej. W dniu 6 czerwca 2018 r. PINB przeprowadził oględziny w lokalu "[...]", w trakcie których stwierdził: widoczne pęknięcie ukośne ściany o długości około 240 cm, patrząc od strony ogrodu (rozwarcie pęknięcia wynosi około 1mm) - zdjęcie nr 4; widoczne pęknięcie ściany w miejscu odbitego tynku (odkrywka wykonana przez autora ekspertyzy "[...]"- zdjęcie nr 4; obniżenie podłogi z desek od poziomu listwy przypodłogowej o 2 cm; pęknięcie ukośne deski podłogowej przy ścianie; pęknięcie tynku pionowe o długości około 40 cm nad drzwiami do pokoju - zdjęcie nr 1; patrząc z pokoju od strony ulicy, widoczne pękniecie tynku o długości 280 cm (w tym pionowo około 80 cm i 200 cm ukośnie, szerokość około 2 mm) - zdjęcie nr 5 i 6; odspojenie zabudowy z płyty gipsowo-kartonowej przy podłodze i przy ścianie maskującej rurę centralnego ogrzewania - zdjęcie nr 3. PINB wskazał w protokole, że z powodu nieobecności właścicieli lokalu mieszkalnego "[...]", niemożliwe było ponowne dokonanie oględzin tego lokalu. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r., "[...]" WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 marca 2017 r. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) u.p.b. wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Zdaniem WINB zgromadzone w niniejszym postępowaniu dowody wskazują na brak przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego (brak konieczności nałożenia jakichkolwiek obowiązków). Organ II instancji przyznał, że w efekcie nieprawidłowego wykonania otworu w ścianie nośnej w poziomie parteru w lokalu "[...]" nastąpiło zarysowanie ścian nad tym otworem kondygnację wyżej. Zaznaczył przy tym, iż ściana i strop po obu jej stronach zostały zabezpieczone a wykonany otwór ponownie zamurowany. Na ścianach w miejscach po zamurowanych otworach nie są widoczne żadne rysy ani pęknięcia, nie wykonano żadnych nowych robót budowlanych wymagających zgody organu. WINB powołał się na ustalenia "[...]", podkreślając, że zgodnie z opinią tego specjalisty, posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, bezpieczeństwo konstrukcji ściany jest trwale zapewnione. Wobec tego WINB przyjął, że roboty budowlane w lokalu "[...]" zostały wykonane prawidłowo i nie stanowią zagrożenia dla obiektu budowlanego oraz bezpieczeństwa osób i mienia. Zauważył, że protokoły oględzin z 2015 r. i 2018 r. oraz zdjęcia przedłożone przez skarżącą wskazują na podobny zakres uszkodzeń w lokalu "[...]". Zważono, że aktualny wygląd pęknięć w lokalu "[...]" ustalił w trakcie postępowania uzupełniającego PINB i nie stwierdził zagrożenia dla obiektu. WINB zakwestionował opinię "[...]" z lutego 2016 r., uznał, że nie może ona stanowić źródła wiedzy, gdyż została wykonana bez bezpośredniego zapoznania się sporządzającej z przedmiotem postępowania - stanem wyburzonej a następnie zamurowanej ściany w lokalu "[...]". Organ II instancji stwierdził, że nie są niezbędne ponowne czynności wyjaśniające w lokalu "[...]", gdyż stan ściany konstrukcyjnej w lokalu "[...]"był w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie badany przez osoby uprawnione i nie stwierdzono żadnych śladów uszkodzeń, pęknięć, zarysowań ani innych nieprawidłowości w rejonie zamurowanego otworu, nie stwierdzono występowania zagrożenia dla ludzi i mienia. WINB podkreślił, że stan ściany konstrukcyjnej w lokalu "[...]" w toku postępowania został prawidłowo ustalony, nie ma zatem konieczności przeprowadzania dalszych czynności wyjaśniających na okoliczność stanu pęknięć ściany w lokalu "[...]" i sposobu jej odbudowania. Dalsze dowodzenie w tej materii spowodowałoby wyłącznie dalsze przedłużenie rozpatrzenia sprawy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, domagała się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, w związku z naruszeniem: 1. art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., poprzez jego błędną interpretację, polegającą na uznaniu, iż sporne roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i nie stanowią zagrożenia dla obiektu budowlanego oraz bezpieczeństwa osób i mienia, przy całkowitym pominięciu, iż w trakcie oględzin lokalu "[...]" ustalono szereg nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego lokalu, w tym m.in. pęknięcia ścian, obniżenie podłogi z desek, pęknięcia deski podłogowej przy ścianie, pęknięcia tynku, odspojenie zabudowy z płyty gipsowo-kartonowej przy podłodze i przy ścianie maskującej rurę centralnego ogrzewania, co wobec ugruntowanej już linii orzeczniczej winno skutkować nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez naprawienie uszkodzeń w lokalu należącym do skarżącej, powstałych na skutek prowadzonych przez niego robót budowlanych; 2. art. 77 § 4 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o ustalenia poczynione na podstawie prywatnych opinii sporządzonych przez "[...]" na zlecenie inwestora, w sytuacji gdy w trakcie oględzin lokalu "[...]" dopatrzono się szeregu nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego lokalu, które to nieprawidłowości w sposób ewidentny wskazują, że sporne roboty budowlane nie zostały wykonane prawidłowo i stanowią zagrożenia dla obiektu budowlanego, a ponadto wykonanie ekspertyzy technicznej i stwierdzenie w tej ekspertyzie, że prace te są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi i nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich nie zwalnia organu od wnikliwej, krytycznej oceny tej ekspertyzy, gdyż jest sporządzona na zlecenie i koszt sprawcy samowoli budowlanej, a w związku z tym organ ma obowiązek dokonania własnych ustaleń i oceny, w tym także oceny czy spełnione są wszystkie warunki od zaistnienia których obowiązujące przepisy uzależniają legalizację samowoli budowlanej; 3. art. 7 w związku z art 77 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, pominięcie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m.in. opinii technicznej "[...]" dotyczącej zakresu zniszczeń w lokalu mieszkalnym "[...]"spowodowanych przebudową lokalu mieszkalnego "[...]", a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego, w sytuacji gdy ustalone podczas oględzin w lokalu "[...]" uszkodzenia wywołane samowolą budowalną nie zostały przez inwestora usunięte, a tym samym nie można mówić o doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; 4. art. 7, 8, 11 oraz art. 12 k.p.a., poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, jak również z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek zamiejscowy w Gdańsku, wyrażone w wyroku z dnia 17 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1519/98, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stanowią także podstawę do nakazania inwestorowi naprawienia uszkodzeń w innym obiekcie, powstałych na skutek prowadzonych przez niego robót budowlanych. Nakładając na inwestora tego rodzaju obowiązek organ nadzoru budowlanego realizuje swoje uprawnienie i zarazem obowiązek, wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania jest jednym z celów Prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy), co potwierdza oczywistą tezę, iż stan zgodny z prawem to stan wolny od zagrożeń dla mienia i bezpieczeństwa ludzi. Nadto, z innych przepisów Prawa budowlanego np. art. 57 ust. 1 pkt 2, wynika również oczywista teza, iż inwestor swoją działalnością nie może powodować szkód w mieniu osób trzecich oraz, że zapobieganie tego rodzaju następstwom robót budowlanych regulowane jest przepisami prawa administracyjnego, czego konsekwencją jest powstanie określonych obowiązków po stronie organów nadzoru budowlanego. Skarżąca skonstatowała, że nawet w przypadku zabezpieczenia ściany oraz stropu, a także zamurowania samowolnie wykonanego otworu w lokalu "[...]", nie można mówić o braku konieczności nałożenia obowiązków wynikających z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., bowiem skutki samowoli budowalnej inwestora w lokalu "[...]" nie zostały usunięte. Samo zatem uznanie, że dokonane przez inwestora prace naprawcze w lokalu "[...]", które miały na celu przywrócenie bezpieczeństwa konstrukcji w sposób wystarczający redukują zaistniałe szkody nie ma uzasadnionych podstaw. Organ skupił się bowiem jedynie na zażegnaniu zagrożenia dla całego obiektu budowlanego, całkowicie pomijając uszkodzenia jakie powstały w lokalu skarżącej. Podkreśliła, że zamurowanie wyburzonej uprzednio ściany w żaden sposób nie zmniejsza uszkodzeń powstałych w lokalu "[...]". Zarzuciła, że wbrew art. 7 k.p.a. załatwienie sprawy w sposób przyjęty w niniejszej sprawie nie uwzględnia słusznego interesu skarżącej. Podniosła, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 8 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Bk 1157/02, że odsyłanie osób trzecich, których uzasadniony interes chroniony prawem budowlanym został naruszony w następstwie samowolnych robót budowlanych, na drogę postępowania cywilnego, jest działaniem naruszającym u.p.b. Osoba dotknięta skutkami samowoli budowlanej, a będąca stroną postępowania administracyjnego dotyczącego tej samowoli, ma prawo oczekiwać, że negatywne dla niej następstwa popełnionej samowoli zostaną usunięte w ramach nakazów organu nadzoru budowlanego wystosowanych do sprawcy samowoli, co oczywiście nie pozbawia takiej osoby uprawnień do żądania wyrównania na drodze postępowania cywilnego ewentualnej szkody wyrządzonej działaniem sprawcy samowoli. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2018 r. pełnomocnik uczestników postępowania (właścicieli lokalu "[...]") wniósł o oddalenie skargi i dopuszczenie dowodu z kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem opinii biegłego z zakresu budownictwa lądowego, sporządzonej dla Sądu Rejonowego Wydział Karny w postępowaniu karnym przeciwko inwestorowi i innym, na okoliczność wykonania wszelkich prac przywracających stan nieruchomości sprzed naruszenia, a tym samym braku jakichkolwiek podstaw do nakładania wykonania robót jakie zostały zrealizowane prawidłowo. Podał, że zgodnie ze stanowiskiem biegłego zagrożenie zostało całkowicie usunięte, co koresponduje ze stanowiskiem organu, który dokonał wszelkich niezbędnych analiz. Zdaniem pełnomocnika prace zrealizowane przez uczestników przywróciły w całości stan sprzed wykonania prac. Podkreślił, że z oględzin organu wprost wynika, iż jakakolwiek degradacja lokalu skarżącej po kilku latach nie wystąpiła. Skarżąca nie może też oczekiwać, że organ nałoży na uczestników obowiązek wykonania określonych prac w jej lokalu, nie można bowiem nakazać wykonania prac w innym lokalu niż w tym, w którym prace były realizowane, co było już przedmiotem odwołania. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r.: - pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze, oświadczył, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., czy w trybie naprawczym organ ma za zadanie doprowadzić do usunięcia działań w lokalu objętym samowolą, czy też jest zobowiązany do usunięcia skutków niewłaściwego działania uczestnika, które ujawniły się w lokalu skarżącej. Zdaniem adwokata działanie organu winno zmierzać do zlikwidowania skutków samowoli w mieszkaniu skarżącej. Natomiast organ w tym zakresie nie wypowiedział się, uznając, że brak jest podstaw do takiego działania; - skarżąca poparła skargę i argumenty w niej zawarte; - pełnomocnik uczestników wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż nie budzi wątpliwości, że wykonane prace naprawcze doprowadziły do usunięcia samowoli. Wprawdzie na skutek działań jego mandatów doszło do naruszenia substancji lokalu strony skarżącej, jednak uszkodzenia te mogą być usunięte jedynie na skutek wystąpienia skarżącej do sądu z powództwa cywilnego. Nie ma podstaw do wykorzystania w tym celu postępowania administracyjnego naprawczego, gdyż dotyczyć ono może jedynie części wspólnych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa. Kwestionowana decyzja o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu "[...]" przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, wydana została zgodnie z przepisami u.p.b., z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonywująco uzasadniły. Na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować (a więc także przebudowywać) w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: spełnienie podstawowych wymagań dotyczących nośności i stateczności konstrukcji obiektów budowlanych. Przepisy te określają obowiązki uczestników procesu inwestycyjnego, których muszą przestrzegać. Uchybienie wskazanym zasadom może się wiązać z odpowiedzialnością administracyjną, karną lub cywilnoprawną. Rolą organu nadzoru budowlanego nie jest rozstrzyganie wszelkich sporów powstałych na tle procesu budowlanego. Zakres obowiązków organów nadzoru budowlanego wyznacza art. 81 u.p.b. W myśl ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "c" art. 81 u.p.b. do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Stosownie do art. 81 ust. 2 u.p.b. organy nadzoru budowlanego wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych ustawą. Oznacza to, że u.p.b. określa zakres właściwości organów nadzoru budowlanego, poza który nie mogą wykroczyć, pod rygorem nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Postępowanie w przedmiocie usunięcia skutków spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa, dotyczy określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają zakres sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają zaś to, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń, jakie roboty budowlane zostały wykonane i w zależności od tych ustaleń, stosuje w odniesieniu do tych robót przepis art. 48 i 49 u.p.b., jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia albo przepis art. 49b u.p.b., jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, albo też przepis art. 50 i 51, jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 u.p.b. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, jako inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 u.p.b. W takiej sytuacji PINB ma obowiązek wszcząć postepowanie naprawcze uregulowane w art. 50, art. 51 u.p.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.b. organy nadzoru budowlanego mogą ingerować w proces budowlany w czterech przypadkach, tj. gdy roboty budowlane prowadzone są: 1. bez wymaganego pozwolenia, 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska, 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jeżeli organ nadzoru budowlanego poweźmie wiedzę o zaistnieniu takich przypadków ma obowiązek wszcząć postępowanie naprawcze w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z brzmienia całego art. 51 wynika, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.) lub na jej legalizacji (art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.b.). Przystępując do tych czynności procesowych organ nadzoru budowlanego winien zawsze uwzględniać ratio legis unormowań art. 51 ust. 1 pkt 2, 3 i ust. 3 - 5 u.p.b., które dają pierwszeństwo legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego organ powinien umożliwić sprawcy samowoli budowlanej uzyskanie dowodu potwierdzającego zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami. Legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych zależna jest od woli inwestora i łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jeżeli organ stwierdzi, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, wówczas może orzec, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przywrócenie stanu poprzedniego. Natomiast, gdy organ dostrzeże możliwość legalizacji, wówczas powinien wdrożyć odpowiednio tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 u.p.b. Zastosowanie tych unormowań wymaga najpierw dokładnego ustalenia zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych i zapobieżenie dalszej samowoli. W tym celu organ obowiązany jest wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, gdy nie zostały jeszcze zakończone. W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, poprzez wykucie w ścianie nośnej budynku otworu, który jeszcze przed wszczęciem postepowania administracyjnego zamurował. Nie budzi też wątpliwości| w sprawie, że na skutek nielegalnego działania inwestora w mieszkaniu skarżącej powstały uszkodzenia. Wbrew przekonaniu skarżącej organy nadzoru budowlanego oceniały, czy zarysowania ścian powstałe w pokoju nad wyburzoną uprzednio ścianą i ugięcie stropu stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa i statyczności konstrukcji. W toku postępowania administracyjnego skarżąca kwestionowała sposób zamurowania ściany, podnosząc, że pęknięcia ścian się pogłębiają. Przeprowadzone jednak w 2018 r. oględziny pokoju w mieszkaniu skarżącej potwierdziły, że stan uszkodzeń nie uległ zmianom od pierwszych oględzin przeprowadzonych w 2015 r., co przekonuje, że konstrukcja odbudowanej ściany jest stabilna. Prawidłowość zamurowania wyburzonej uprzednio ściany potwierdza opinia uzupełniająca "[...]", który wskazywał na brak rys na tynku w lokalu "[...]" po ponad roku użytkowania, co dowodzi, że ściana na połączeniu części starej i zamurowania nie pęka, nie następują ruchy wzajemne uzupełnionej oraz istniejącej części ściany. Ściana w miejscu zamurowania jest sztywna i stabilna. Logiczny jest w takiej sytuacji wniosek, że rozkuwanie ściany w celu wymiany materiału zamurowania jest zbędne i mogłoby spowodować wystąpienie nowych zarysowań w budynku. W opinii tej autor zawarł podsumowujące stwierdzenie, że "Obiekt w aktualnym stanie technicznym może być użytkowany, a bezpieczeństwo konstrukcji ściany jest trwale zapewnione". Potwierdza to też przedłożona przez inwestorów opinia biegłego wydana do sprawy karnej, w której biegły wskazał, że "Działania podjęte po wystąpieniu awarii były prawidłowe. W chwili obecnej, po upływie trzech lat od awarii i zamurowania otworu, można stwierdzić, że zagrożenie zostało całkowicie usunięte". Stwierdzenie to potwierdza, że osiągnięty został cel postępowania naprawczego. Nie ma więc potrzeby nakładania na inwestorów obowiązków w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć należy, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie organy nadzoru budowlanego nie mogły rozstrzygać o naruszeniach spowodowanych samowolą w lokalu skarżącej, gdyż udowodnione zostało, że nie zagrażają one bezpieczeństwu ludzi lub mienia. W takiej sytuacji skarżąca może dochodzić naprawienia szkody przez inwestorów w postępowaniu cywilnym. Odnosząc się natomiast do stanowiska pełnomocnika uczestników o braku możliwości nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych w lokalu nie stanowiącym ich własności, to wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane adresatem decyzji, o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa. Utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności naprawczych jest inwestor. Inwestor bowiem, jako jeden z uczestników procesu budowlanego, jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 17 i 18 ustawy Prawo budowlane). W wyroku z dnia 14 marca 2018r., sygn. akt II OSK 2223/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził możliwość nałożenia obowiązku na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., wskazać należy, że okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1, który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku istotnym jest, że PINB zweryfikował stanowisko "[...]" w toku oględzin lokalu "[...]". Następnie mając na względzie wyniki oględzin organy orzekające rzeczowo wyjaśniły dlaczego stanowisko tego specjalisty zasługuje na akceptację. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 § 4 i art. 81 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów - fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. W myśl zaś art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Skarżąca powiązała naruszenie tych przepisów z zarzutem braku krytycznej i wnikliwej oceny ekspertyzy sporządzonej na zlecenie inwestorów. Jak domyślać się można, skarżącej chodziło tutaj o to, że w sprawie bezsporne są uszkodzenia powstałe w jej lokalu na skutek samowoli budowlanej, których nie neguje sam inwestor. Jednak jak już wyjaśniono nie mogą być one przedmiotem rozstrzygnięcia PINB, gdyż nie stanowią zagrożenia dla statyczności konstrukcji budynku, a tym samym bezpieczeństwa osób lub mienia. W świetle powyższych rozważań, za bezpodstawne należy też uznać zarzuty naruszenia art. 7, 8, 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, gdyż organ podał motywy rozstrzygnięcia, obrazujące tok myślowy organu. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z wydanym przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięciem, nie świadczy o naruszeniu tych przepisów, ale o braku akceptacji dla zajętego stanowiska. Zarzut rażącego naruszenia zasady szybkości postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż Sąd rozpatruje skargę według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczność naruszenia art. 12 k.p.a. mogłaby być oceniana tylko w skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów u.p.b. i postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.