II OSK 1138/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 665/18 w sprawie ze skargi G. M. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. oddalił skargi G. M. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej SKO) z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Wójt Gminy J. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121; dalej p.w.), po rozpatrzeniu wniosku G. M. w sprawie odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] i [...] położonych w O., zobowiązał A. S. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] poprzez rozkopanie grobli do pierwotnych rzędnych lub wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom na działkach nr [...] i [...] położonych w O. Decyzją z [...] lipca 2018 r. SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołań G. M. i A. S. od ww. decyzji, uchyliło ją w całości i nakazało A. S., właścicielce działki nr [...] w miejscowości O., przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego, tj. likwidację grobli poprzez usunięcie ziemi z terenu działki nr [...] od granicy z działkami nr ewid. [...] zgodnie z kierunkiem naturalnego spływu wód opadowych ze zlewni, pasem szerokości dołem 2 m, o średniej grubości warstwy gruntu do zdjęcia ok. 0,5 m, na długości 3 m, o nachyleniu skarp 1:0,5 i spadku 3,0 ‰; rzędna dna w odległości 3 m od granicy działek [...] i [...] winna wynosić 139,45 m n.p.m. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, zarzucając m.in. naruszenie przepisów Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. oraz szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Skargę na tę decyzję wniósł również G. M., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., błędne ustalenia faktyczne i błędną ocenę materiału dowodowego, a także przekroczenie zasady uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi. Za niezasadny Sąd uznał zarzut G. M. dotyczący naruszenia przez SKO art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium, w ocenie Sądu, słusznie uchyliło decyzję Wójta, a rozstrzygnięcie w sprawie wydało w ramach swoich kompetencji i obowiązków. Organ odwoławczy uprawniony był do merytorycznego rozpoznania odwołań i dokonania własnej oceny dowodów. Powyższe umożliwiał zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, na podstawie którego możliwe było ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, trafnie SKO zauważyło, że organ I instancji nieprawidłowo sformułował swoją decyzję, co powoduje, że jest ona wadliwa. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Wójta jest nieprecyzyjne, bowiem osoba zobowiązana do wykonania czynności przewidzianych w decyzji nie może w sposób bezsprzeczny stwierdzić jaki ma być ich zakres. Czynności tych nie można byłoby wykonać w przypadku ewentualnego postępowania egzekucyjnego, w ramach wykonania zastępczego. Trudno byłoby też ocenić stopień wykonania decyzji i ewentualnej zasadności podjęcia działań egzekucyjnych. Z rozstrzygnięcia Wójta nie wynika, zdaniem Sądu, co należy rozumieć przez "rozkopanie grobli do pierwotnych rzędnych". Nie wiadomo też w jakim miejscu prace należałoby wykonać, na czym mają one dokładnie polegać, czyli jaką warstwę ziemi i z jakiego obszaru należy zdjąć. Brak jest także informacji, z której wynikałoby do jakiej rzędnej ma być "doprowadzony" poziom gruntu. Dodatkowo w rozstrzygnięciu przewidziano alternatywne wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom na działkach nr [...] i [...], nie wskazując jakie ma być to urządzenie. Decyzja organu I instancji nie zawiera też prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, dokonanym w sprawie ustaleniom faktycznym, wbrew zarzutom skarżących, nie można postawić zarzutu dowolności oceny zebranego przez organy obu instancji materiału dowodowego. Nie można też zarzucić zaskarżonej decyzji, że jest sprzeczna z materiałem dowodowym zebranym w sprawie lub wyprowadzono z niej błędne wnioski. W związku z zarzutem A. S. co do zastosowanych przepisów prawa wodnego, Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Niniejsza sprawa zaliczona jest natomiast do tych, które nie wymienione zostały w ust. 1-3d art. 545 co powoduje, że stosuje się w niej dotychczasowe przepisy, w tym powołany art. 29 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. Za niezasadny Sąd uznał w związku z tym zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 545 ust. 4 obecnie obowiązującego Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w wystarczający sposób wykazał naruszenie stosunków wodnych, którego dopuściła się skarżąca poprzez nawiezienie w 2011 r. ziemi na drogę przy granicy z działkami nr [...],[...] i [...]. Trafnie zauważył, że skarżąca w swoich pismach z [...] lipca 2011 r. i [...] sierpnia 2018 r. potwierdziła wykonanie tych czynności, co w jej ocenie miało uchronić przed zalaniem drogi i dalszej części należącej do niej działki. Działka nr [...] stanowi rów, który nie ma urządzonego odpływu. Kończy się w granicy z działką nr [...], co wynika z załączonych do akt map i opinii biegłych. Rów ten wchodzi w skład urządzeń melioracyjnych znajdujących się na terenie wsi O. Ma on połączenie z rowem melioracyjnym R-l, który odprowadza większość wód opadowych ze zlewni, tj. m.in. działek znajdujących się na wschód od działki nr [...], czyli działek nr [...]. Organy obu instancji uznając, że w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne przeprowadziły dowód z opinii biegłych z zakresu stosunków wodnych. Wbrew zarzutom skarg powołano w sprawie biegłych posiadających stosowne i wystarczające kwalifikacje w zakresie budownictwa wodno - melioracyjnego. Biegli po zapoznaniu się z całokształtem materiału, w tym dokonując wizji przedmiotowych działek stwierdzili, że podwyższenie terenu działki nr [...] przy granicy z działkami nr [...],[...] i [...], spowodowało miejscowe wywyższenie terenu naturalnej doliny zlewni. W efekcie doprowadziło to do zahamowania naturalnego spływu wód powierzchniowych, które w przypadku znacznych opadów wypełniają rów znajdujący się na działce nr [...]. Prawidłowo więc, w ocenie Sądu, organ odwoławczy ustalił, że zahamowanie odpływu wód z rowu nr [...] poprzez utworzenie grobli na działce nr [...] przy granicy z działkami nr [...],[...] i [...] spowodowało, że nadmiar wód rozpływa się na część powierzchni działek nr [...] i [...] podtapiając je, co uniemożliwia korzystanie z nich zgodnie ze społecznie gospodarczym przeznaczeniem (pastwisko - wg wypisu z rejestru gruntów). Okoliczność ta wywołuje szkody dla właściciela tego gruntu. Zdaniem Sądu, SKO trafnie oceniło działania podjęte przez skarżącego, który w 2010 r. nawiózł ziemię na teren działki nr [...], podwyższając jego powierzchnią. W ten sposób zlikwidował naturalne zagłębienie terenu, w którym gromadził się wcześniej nadmiar wód opadowych. Powstawało wówczas czasowe lustro wody, które w sposób naturalny ulegało zmniejszeniu poprzez odparowywanie, aż do całkowitego wyschnięcia. Okoliczność tę potwierdził biegły S. J. w opinii uzupełniającej z [...] lutego 2018 r. Co jednak istotne, podwyższenie terenu nie spowodowało zmiany kierunku odpływu wody z rowu znajdującego się na działce nr [...]. W takiej zaś sytuacji nie można stwierdzić, aby wykonane na działce nr [...] prace wpłynęły na zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co wystąpiło jedynie wg opinii skarżącej. Rów na działce nr [...] istnieje w naturalnej dolinie zlewni, a tym samym w przypadku jego przepełnienia woda tam się znajdująca odpływać powinna dalej w kierunku zachodnim przez działkę nr [...], zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 p.w. ma na celu zabezpieczenie interesów osoby poszkodowanej, jaką stała się ona w wyniku przeprowadzonych zmian stanu wody na gruncie. W toku niniejszego postępowania wykazano, że w wyniku działań skarżącej powstały okresowe podtopienia na działkach nr [...] i [...], co doprowadziło do powstania szkód w gospodarstwie skarżącego - nie mógł on bowiem użytkować swoich działek jako pastwiska. Przeszkoda w odprowadzeniu wody powstała z chwilą nawiezienia przez skarżącą ziemi i powstaniem grobli, użytkowanej jako droga. W związku z powyższym, skoro w prowadzonym postępowaniu udowodnione zostało, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, czyli wypełniona została przesłanka z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w., to zasadnym stało się zastosowanie w sprawie nakazu o jakim mowa w art. 29 ust. 3 p.w. Zdaniem Sądu, SKO analizując możliwość realizacji ww. rozwiązań, jak również ewentualny koszt ich poniesienia trafnie stwierdziło, że najwłaściwszym będzie przywrócenie stanu poprzedniego, polegające na zlikwidowaniu istniejącej grobli (podwyższenia terenu) wykonanej przez skarżącą, na przedłużeniu działki nr [...], szerokością 2 m, aby w ten sposób przywrócić teren do stanu pierwotnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organy obu instancji naruszyły art. 29 ust. 1 i 3 p.w. przez niezastosowanie go w niniejszym postępowaniu co do właściciela działki nr 201, podczas gdy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do przeciwnej konstatacji, bowiem właściciel tej działki zmienił stan wody na sąsiednim gruncie poprzez podwyższenie i utwardzenie terenu, a także dokonał usunięcia oczka wodnego (nazwanego w decyzji "naturalnym zagłębieniem terenu") oraz nie przywrócił działki do stanu z 1914 roku; przepisu tego nie zastosowano także do właściciela działki nr [...], mimo iż ten powinien znaleźć zastosowanie wobec złego stanu technicznego rowu; - art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a mianowicie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, nie kierując się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez brak wykazywania inicjatywy przez organ w zebraniu materiału dowodowego, a jedynie oparcie się na materiale już zalegającym w aktach sprawy, będącym materiałem niekompletnym, bowiem organa administracji nie ustaliły w jaki sposób funkcjonował spływ wód opadowych oraz jaka była różnica poziomów działki, a nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie pochylił się nad dokładnym wyjaśnieniem sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, bowiem skoro ustalono, iż naruszono stosunki wodne również przez pozostałych uczestników postępowania, to dlaczego nie nałożono na nich obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego; - art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym jest w zupełności wyczerpujący, podczas gdy przedstawia on jedynie niepełną opinię biegłego sporządzoną na podstawie mapy działki jej naturalnego wyglądu z roku 1914. Odpowiedź skargę kasacyjną złożył G. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie "przy orzeczeniu o kosztach postępowania – według norm przepisanych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom i wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji ustosunkował się do kwestii podwyższenia przez G. M. terenu działki nr [...]. Powołując się na opinię biegłego S. J. Sąd Wojewódzki stwierdził, że podwyższenie tego terenu nie spowodowało zmiany kierunku odpływu wody z rowu znajdującego się na działce nr [...], a zatem nie wpłynęło na zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Sąd trafnie przy tym podkreślił, że prowadzone na podstawie art. 29 p.w. postępowanie nie prowadzi do definitywnego i całkowitego zlikwidowania wszystkich problemów związanych z istniejącymi na danych gruntach i gruntach z nimi sąsiadującymi stosunkami wodnymi. Organy administracyjne nie były więc uprawnione do rozpatrywania sprawy w zakresie szerszym niż określony w art. 29 p.w. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 p.w. istotne jest ustalenie, czy w konkretnych okolicznościach właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, bądź kierunek odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w.), ewentualnie czy odprowadzał wodę oraz ścieki na grunty sąsiednie (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.w.). Zaskarżona decyzja zapadła w sprawie odprowadzania wód opadowych z działek nr [...] i [...]. Z zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że w 2011 r. A. S. nawiozła ziemię na teren działki nr [...] przy granicy z działkami nr [...],[...] i [...]. Do ustalenia, czy wskutek powyższego doszło do zmiany stanu wód na gruncie konieczne jest posiadanie wiadomości specjalnych. W opinii biegłych powołanych w toku postępowania administracyjnego, podwyższenie terenu działki nr [...] przy granicy z działkami nr [...],[...] i [...] spowodowało miejscowe wywyższenie terenu naturalnej doliny zlewni. W efekcie doprowadziło to do zahamowania naturalnego spływu wód powierzchniowych i spowodowało, że nadmiar wód rozpływa się na część powierzchni działek nr [...] i [...] podtapiając je. W konsekwencji nie jest możliwe korzystanie z podtapianych działek zgodnie z ich przeznaczeniem – jako pastwisk, co wywołuje szkody dla właściciela tego gruntu. Powyższe ustalenia i treść opinii biegłego dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy. Na ich podstawie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sprawie tej zostały spełnione przesłanki z art. 29 p.w. w odniesieniu do skarżącej kasacyjnie oraz że brak jest podstaw do przyjęcia, że wskutek podwyższenia terenu działki nr [...] przez G. M. doszło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Biorąc pod uwagę, że stanowisko to znajduje oparcie w treści opinii biegłego, nie ma podstaw do skutecznego jego podważenia. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Nie jest bowiem uzasadniony zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 p.w. poprzez niezastosowanie co do właściciela działki nr [...], skoro z opinii posiadającego wiadomości specjalne biegłego wynika jednoznacznie, że podwyższenie przez niego terenu działki nr [...] nie doprowadziło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zauważyć przy tym wypada, że art. 29 ust. 1 i 3 p.w. zawiera unormowania prawnomaterialne, a zatem ich ewentualne naruszenie należało powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nie zaś – jak uczyniono to w skardze kasacyjnej – z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny – w świetle treści przywoływanej wyżej opinii biegłego – nie miał podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz że zgromadzony materiał dowodowy nie był wyczerpujący. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w toku postępowania administracyjnego ustalono, że podwyższenie terenu działki nr [...] przez jej właściciela nie doprowadziło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich i z tego tylko względu nie nałożono na niego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Jak już wyżej podkreślano, ustalenie to wynikało z treści opinii biegłego, której nie podważył inny podmiot posiadający wiadomości specjalne. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Co do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego podkreślić trzeba, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić dowody jedynie uzupełniające i tylko z dokumentów, a więc w szczególności nie z opinii biegłego. Należy przy tym zaznaczyć, że trudno uznać, by geodeta posiadał wiadomości specjalne w zakresie stosunków wodnych. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.