II SA/Sz 1037/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punkcie sprzedaży detalicznej: w sklepie spożywczo-monopolowym [...] oddala skargę. W dniu 4 października 2017 r. CC S. Spółka z o.o. w B. (dalej zwana: "skarżącą") wystąpiła z wnioskiem do Wójta Gminy D. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punkcie sprzedaży detalicznej: w sklepie spożywczo - monopolowym "[...]", ul. [...] w miejscowości D.. Wójt Gminy D., decyzją z dnia [...] r., Nr [...] na podstawie art. 18 ust. 3a w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: "K.p.a."), § 3 uchwały Rady Gminy Dolice Nr XIII/120/15 z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zmienionej uchwałą nr XXXI/286/17 Rady Gminy Dolice z dnia 24 października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. 2017.4730) - odmówił skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w świetle art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych jest organem współdziałającym w kwestii udzielenia zezwolenia na prowadzenie detalicznie sprzedaży i podawanie napojów alkoholowych, gdyż ww. zezwolenie może być udzielone wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej opinii tej komisji. Jednocześnie organ wskazał, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w D., postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w lokalu zlokalizowanym w miejscowości D. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. w dniu [...] r. Znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W tej sytuacji, zdaniem Wójta, nie ma możliwości wydania zezwolenia z pominięciem negatywnej opinii właściwej komisji. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 7, art. 9 oraz art. 10 § 1 i 106 K.p.a. polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, jak również wydanie rozstrzygnięcia zmierzającego do dyskryminacji skarżącej, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez wydanie decyzji bez podstawy faktycznej i prawnej. Po rozpoznaniu złożonego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2018 r. i stwierdziło, że pomiary dokonano zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Dolicach nr XXXI/286/17 z dnia 24 października 2017 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy D. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Odległość od punktu sprzedaży do punku chronionego, w tym przypadku do bramy Gminnego Centrum I. S. i P. w D. mierzona była przez organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skoro odległość ta wyniosła od sklepu do bramy GCI [...] m, od wejścia do szkoły – [...] m, a od budynku sklepu do płotu GCI - [...] m, zatem mniej niż wymagane uchwałą odległości. Organ II instancji podkreślił, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości przeprowadzonych pomiarów, zaś jej zastrzeżenia budziła jedynie prawidłowość podjęcia samej uchwały Rady Gminy w D.. Na wskazaną decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 106 § 3 K.p.a. polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, jak również wydanie w tej części rozstrzygnięcia do z góry przyjętego zamiaru, zmierzającego do dyskryminacji skarżącej Spółki, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez rzeczywistej podstawy faktycznej oraz prawnej. W uzasadnieniu skarżąca podała, że wszelkie działania i kroki podejmowane dotychczas przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w D. oraz organy Gminy D. zmierzają do z góry powziętego zamiaru, jakim jest wykluczenie skarżącej z prowadzenia działalności na terenie Gminy D.. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie stosownego zezwolenia w dniu 4 października 2017 r., w czasie, w którym obowiązywała Uchwała Rady Gminy w Dolicach nr XXIII/120/15 z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy D. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niezwłocznie po złożeniu wskazywanego wniosku, w dniu 24 października 2017 r., Rada Gminy w Dolicach podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę z dnia 29 grudnia 2015 r., w taki sposób, iż skarżąca stała się podmiotem niespełniającym podstawowych kryteriów wskazanych w uchwale. Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącej, uchwała Rady Gminy w Dolicach z dnia 24 października 2017 r. podjętą została jedynie w następstwie złożenia przez nią wniosku z dnia 4 października 2017 r. Uzasadniając podjęcie przedmiotowej uchwały, organy gminy odwołały się do nierzeczywistych i nieprawdziwych przesłanek jakimi miały być rzekome skargi mieszkańców w zakresie naruszeń dokonywanych przez podmioty dotychczas zajmujące się sprzedażą alkoholu, w obrębie uprzednio istniejących wymogów dotyczących odległości od obiektów objętych ochroną, a budynkiem w którym znajduje się punkt sprzedaży. Zdaniem skarżącej, działania organów gminy uzasadniają przekonanie spółki, iż wydanie zaskarżonej uchwały, nastąpiło jedynie wskutek otwartego konfliktu. W drodze podejmowanych działań organy gminy zmierzają do wyeliminowania skarżącej z prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Gminy D.. Jednocześnie skarżąca na potwierdzenie powyższych twierdzeń powołała się na dowód w postaci pism Wójta Gminy D. kolejno z dnia 13 października 2017 r. oraz 24 października 2017 r., jak również wystąpienie ww. organu z dnia [...] r. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wnioskowanych w treści uzasadnienia skargi. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 j.t.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 j.t.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sądowa kontrola, dokonana według wskazanego kryterium, doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wymaga odwołania się do przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.2016.487 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (ust. 2 i 3 art. 18 ustawy). W myśl art. 18 ust. 3a ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3. Z przytoczonych przepisów wynika, że wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi zostać poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Ta pozytywna opinia, wydana w trybie art. 106 K.p.a. (współdziałania organów) jest warunkiem wstępnym do uzyskania zezwolenia. Dopiero wówczas gdy opinia komisji jest pozytywna, organ rozważa całokształt okoliczności i wydaje decyzję merytoryczną, która nie musi, ale może być pozytywna. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy opinia komisji jest negatywna, warunek wstępny nie jest spełniony i zezwolenie nie może zostać wydane. Niesporne jest, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w D., postanowieniem z dnia [...] r. negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej, o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w lokalu zlokalizowanym w miejscowości D. przy ul. [...], w zakresie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Postanowienie w zakresie negatywnej opinii zostało następnie utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...]. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organy rozstrzygające w sprawie zgromadziły pełny materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna, negatywna opinia komisji, zatem nie został spełniony wstępny warunek do uzyskania zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że negatywna opinia komisji stanowi fakt o znaczeniu prawnym, którym związany jest organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wobec kategorycznego brzmienia art. 18 ust. 3a ustawy, nie ma możliwości wydania zezwolenia z pominięciem negatywnej opinii komisji, w tej sytuacji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia powołanego art. 18 ust. 3a ustawy. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie naruszyło określonej w art. 7 K.p.a. zasady regulującej postępowanie administracyjne, ponieważ dokonało wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń, co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniło zebrany materiał dowodowy. Ponadto w sytuacji gdy strona skarżąca w toku postępowania była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika niezrozumiały jest zarzut dotyczący naruszenia art. 9 K.p.a. definiujący zasadę udzielania informacji, zobowiązującą organy m.in. do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a. wskazać należy, że wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, Lex nr 1070853). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarżąca nie wyjaśniła na czym polegało naruszenie wskazanego przepisu, bowiem nie wskazała jakiej czynności procesowej uniemożliwił jej dokonanie organ. W nawiązaniu do pism powołanych w skardze, zdaniem Sądu, nie mają one wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, gdyż sugerowany przez skarżącą konflikt pomiędzy nią, a organami gminy D. zmierzający do dyskryminacji strony skarżącej nie mieści się w podstawie rozstrzygnięcia, a zatem nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.