VII SA/Wa 1010/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni [...] i [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) nakazał [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] usunięcie, w terminie do 31 grudnia 2018 r., nieprawidłowości występujących w grobli położonej wzdłuż prawego brzegu rzeki [...]([...] od km 0+745 do km 2+213), gmina [...], powiat [...], poprzez zlikwidowanie przecieków i filtracji wody przez korpus grobli, pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymującej się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli w dniu 11 lutego 2016 r. stwierdzono, że za odpowietrzną skarpą grobli, położonej wzdłuż prawego brzegu kanału energetycznego ([...]), występuje rozlewisko wody napływającej poprzez nieszczelności w korpusie grobli. Rozlewisko to utrzymywało się między innymi na działkach nr [...] i [...], wszystkie w obrębie [...]. W trakcie kontroli zlokalizowano miejsce największego napływu wody z kanału energetycznego oraz stwierdzono, że grobla jest zakrzaczona i zadrzewiona, a średnice rosnących na niej pni drzew świadczą, że taki stan trwa co najmniej 30-40 lat. Na grobli znajdowało się również żeremie bobrów, a na okolicznych drzewach widoczne były ślady ich bytowania. Nadmiar wody z rozlewiska przelewał się, przez miejscami nieutwardzoną działkę drogową nr [...], z położoną na niej ulicę [...] i przedostawał się do rowu, zlokalizowanego na przyległym do niej terenie ogrodów działkowych. W trakcie kontroli ustalono, że właścicielem działki nr [...] w obrębie [...] , na której znajdują się grunty pod wodami płynącymi, oznaczone symbolem WP, jest Skarb Państwa. Żadna z osób uczestniczących w kontroli nie okazała książki obiektu budowlanego tj. grobli zlokalizowanej na działce nr [...] i nie oświadczyła, że reprezentowany przez nią podmiot wykonuje wobec tej nieruchomości funkcje właścicielskie. W dniu 12 lutego 2016 r., Starosta [...] w swoim piśmie z dnia 4 lutego 2016 r., przekazał do tutejszego Inspektoratu informacje potwierdzające ustalenia w sprawie stanu prawnego działek nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...]. Na podstawie aktualnych map zagrożenia powodziowego (mapa [...]), opracowanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, ustalono, że teren bezpośrednio przylegający do grobli jest zagrożony powodzią. Z pism RZGW w [...] z dnia 26 lutego 2016 r. oraz 22 marca 2016 r. wynika, że "zgodnie z Mapą Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) w granicach działek nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...] - płynie rzeka [...]" oraz że "wprawdzie na wielu mapach figuruje nazwa [...], powielana w różnych dokumentach, to zgodnie z ww. źródłem wskazane grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi stanowią rzekę [...]". Ponadto z pism wynika, że opisany przebieg rzeki [...] (na działkach nr [...] i nr [...] "zawarty został również w Jednolitych Częściach Wód Płynących (JCWP), które stanowią podstawową jednostkę planistyczną gospodarowania wodami, a ich wykaz zawarty został w planach gospodarowania wodami (PGW) dla poszczególnych dorzeczy. Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] został zatwierdzony przez Radę Ministrów w dniu [...] lutego 2011 r. (M. P. z dnia [...] maja 2011 r. - nr [...]. poz. [...]) - stanowi więc obowiązujący akt prawny". W trakcie postępowania ZZMiUM w piśmie z dnia 15 kwietnia 2016 r. wskazał, że kanał [...] (wykopany w XIV wieku w celu wzmocnienia obronności miasta [...] oraz spiętrzeniu wody przy młynach) nie stwarza zagrożenia powodziowego bowiem rzędna zwierciadła wody na tym kanale jest w bezwzględnej większości niższa niż rzędna grobli i terenu przyległego (5,70 - 5,86 m n.p.m.) Ogroblowanie kanału [...] zostało wykonane w celu umożliwienia zwiększenia dopuszczalnego poziomu piętrzenia wód dla celów energetycznych i nie służy ochronie przeciwpowodziowej gruntów rolnych. Podniósł, że na całej długości kanału brak jest dopływów i dlatego można stwierdzić, że nie jest to kanał melioracyjny, którego wody mają istotny wpływ dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy (art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne) oraz fakt, iż kanał [...] nie jest wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną. Zdaniem ZZMiUW w [...], wszystkie wyżej wymienione fakty (przede wszystkim brak znaczenia dla terenów użytkowanych rolniczo, brak wskazania w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17.12.2002 r., brak wskazania na trwały zarząd w wypisach z rejestru gruntów) prowadzą do wniosku, że wskazanie na odpowiedzialność za gospodarowanie danym urządzeniem w zgodzie z art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne, powinna obciążać właściwego miejscowo starostę. Odnosząc się do kwestii podmiotu odpowiedzialnego, organ stwierdził, że podziela stanowisko RZGW w [...], iż zgodnie z MPHP, wskazane grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi stanowią rzekę [...] w stosunku, do której uprawnienia Skarbu Państwa powierzono Marszałkowi Województwa [...], co wynika z załącznika nr 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2002 r. Nr 16, poz. 149). W zakresie twierdzenia ZZMiUW o niewystępowaniu zagrożenia powodziowego dla przyległych do grobli terenów, z powodu występowania niższych rzędnych zwierciadła wody od rzędnych grobli i przyległego terenu organ wyjaśnił, że w miejscu występowania rozlewiska, zgodnie z załączonym fragmentem mapy zagrożenia powodziowego (załącznik nr 2 do pisma ZZMiUW w [...] z dnia 15 kwietnia 2016 r.), teren w okolicy działek nr [...] i [...] w obrębie [...], oznaczony jest kolorem od jasnozielonego do zielonego co zgodnie z załączonym fragmentem mapy zagrożenia powodziowego (MZP), odpowiada rzędnym terenu w zakresie 4,5 + 5,5 m n.p.m., przy rzędnej zwierciadła wody 5,78 m n.p.m. Ponadto na wskazanych powyżej działkach występują grunty rolne i tak: działka nr [...] - 0,5094 ha ŁIV, działka nr [...] - 0,4767 ha ŁIV i 0,0234 N, działka nr [...] - 0,1726 haŁIV i N 0,1256. Zdaniem organu ustalenia z kontroli, brak podmiotu w sposób świadomy wykonującego prawa właścicielskie, brak dokumentacji technicznej obiektu, nie przeprowadzanie wymaganych przepisami prawa budowlanego kontroli okresowych, o których mowa w art. 62 ustawy Prawo budowlane, uzasadniają powstanie wątpliwości co do stanu technicznego grobli zlokalizowanej na prawym brzegu rzeki [...] ([...]) położonej na działkach nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...]. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na ekspertyzę stanu technicznego przedmiotowej grobli opracowaną prze mgr inż. [...] posiadającego uprawnienia nr [...], z której wynika, że przedmiotowa grobla jest zakrzaczona i zadrzewiona, a średnice pni drzew świadczą, że taki stan trwa co najmniej 30 40 lat. Na grobli znajdują się żeremia bobrów i w jej korpusie występują liczne jamy i nory zwierzęce. Na zawału za groblą, występują liczne rozlewiska spowodowane wodą przesiąkającą i wypływającą przez nieszczelności w korpusie i podłożu gruntowym grobli. Autor ekspertyzy ocenił stan techniczny grobli jako niedostateczny i zagrażający bezpieczeństwu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – uchylił zaskarżoną decyzją w części określającej podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku i w tym zakresie nałożył obowiązek na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz uznał, że w sprawie zapadło prawidłowe rozstrzygnięcie w zakresie nakazu usunięcia w określonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do kwestii podmiotu zobowiązanego, organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania, iż adresatem decyzji powinna być spółka Elektrownie Wodne, Oddział w [...] z uwagi na zobowiązanie spółki w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2012 r. do utrzymania kanału energetycznego ([...]) na całej długości tj. 2310 metrów wraz z groblami w pełnym zakresie wskazanym w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby wskazana spółka była właścicielem lub zarządcą objętej postępowaniem grobli. Jak zaznaczono w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. "Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń". Ponadto z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Zgodnie z jej art. 188 ust. 1 utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Jakkolwiek w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, jednak nie oznacza to, że podmiot taki staje się przez to adresatem decyzji wydawanej w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jako właściciel lub zarządca obiektu. W rejestrze gruntów jako właściciel działek nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...], w granicach których płynie rzeka [...] ([...]), wskazany jest Skarb Państwa. W nieobowiązującym (w związku z uchyleniem ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. Nr 16, poz. 149) rzeka [...] została wskazana jako "śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiących własność publiczną, zaliczone do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których wykonywanie uprawnień właścicielskich powierza się marszałkom województw". Zatem, w ocenie organu odwoławczego, [...] WINB prawidłowo skierował nakaz określony w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. do [...] ZMiUW w [...]. Jednakże w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne należy w tej części uchylić zaskarżoną decyzję, zaś obowiązek nałożyć na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Zarząd Zlewni [...], zarzucając naruszenie: - art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe nałożenie obowiązku na podmiot nie będący odpowiedzialnym za stan urządzenia (grobli), tym samy nie mogącym być uznanym za stronę i adresata decyzji administracyjnej, z pominięciem wskazanego w trakcie postępowania faktycznego zarządcy obiektu; - art. 6, art. 7, art. 7a w związku z art. 74 § 1, art. 77 i 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; - przepisów prawa wodnego, w tym art. 191, poprzez błędne uznanie spornej grobli za urządzenie wodne, za którą odpowiadają Wody Polskie, art. 334 pkt. 2 ustawy, poprzez wejście w kompetencje Wód Polskich w zakresie nakazywania utrzymania urządzeń, na które wydawane są pozwolenia wodnoprawne i doprowadzania ich do stanu właściwego; - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie z dnia 20 kwietnia 2007 r., poprzez nieuznanie grobli za urządzenie funkcjonalnie związane z elektrownią wodną, której zarządcą jest inny podmiot. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, groble nie są bezpośrednio wskazane jako budowle hydrotechniczne. Sklasyfikować je można jako urządzenia funkcjonalnie związane z elektrownią wodną służące gospodarce wodnej. Dodała, że w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2012 r. w pkt 6.6 zobowiązano Elektrownie Wodne sp. z o.o. Oddział w [...] wskazany jako bezpośredni użytkownik odpowiedzialny za gospodarowanie wodą i utrzymanie urządzeń wodnych do utrzymania kanału Energetycznego ([...]) na całej długości tj. 2310 metrów wraz z ogroblowaniem w pełnym zakresie wskazanym w art. 22 ust. 1 ustawy Prawo Wodne. Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie ustaliły funkcji, jaką spełnia podmiot energetyczny w zakresie przedmiotowej grobli oraz faktu zarządzania przez nią groblą. Skarżąca dodała również, że przy braku piętrzenia na stopniu wodnym [...] i przy przepływie wód średniorocznych lustro wody w kanale [...] układa się około 1.0 m poniżej lustra wody wywołanego piętrzeniem. Poziom wody jest wtedy poniżej terenu od strony zawala o około 0,70-0,90 m. W takim stanie rzeczy nie ma możliwości fizycznych, by dochodziło do wylewania się wody z kanału [...] na tereny sąsiednie. Jeżeli następuje podtopienie przez groblę, to jest to efekt piętrzenia wody przez elektrownię wodną. Za piętrzenie wody odpowiedzialny jest inny podmiot niż Skarżąca, co organy pominęły podczas prowadzonego postępowania bezpodstawnie przyjmując w decyzji, że grobla jest urządzeniem wodnym za który odpowiedzialne są PGW Wody Polskie. Podniesiono również, że grobla położona jest na terenie większej ilości działek, których własność nie należy wyłączeni do PGW Wody Polskie. Skarżąca podnosi, że jednym z właścicieli nieruchomości, na terenie których zlokalizowana jest grobla, jest [...]. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzją organu I instancji w części określającej podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku i w tym zakresie nałożył obowiązek na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a w pozostałej części nakazującej usunięcie, w terminie do 31 grudnia 2018 r., nieprawidłowości występujących w grobli położonej wzdłuż prawego brzegu rzeki [...] ([...] od km 0+745 do km 2+213), gmina [...], powiat [...], poprzez zlikwidowanie przecieków i filtracji wody przez korpus grobli -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika ,że na działce nr [...] w obrębie [...] zlokalizowana została grobla, której nieprawidłowy stan techniczny spowodował zalewanie między innymi na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...]. W trakcie kontroli zlokalizowano miejsce największego napływu wody z kanału energetycznego oraz stwierdzono, że grobla jest zakrzaczona i zadrzewiona, a średnice rosnących na niej pni drzew świadczą, że taki stan trwa co najmniej 30-40 lat. Na grobli znajdowało się również żeremie bobrów. Właścicielem działki nr [...] w obrębie [...] , na której znajdują się grunty pod wodami płynącymi, oznaczone symbolem WP, jest Skarb Państwa. Organ ustalił nadto, że żaden podmiot nie wykonuje wobec tej nieruchomości funkcji właścicielskich. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że "zgodnie z Mapą Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) w granicach działek nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...] - płynie rzeka [...]" oraz że "wprawdzie na wielu mapach figuruje nazwa [...], powielana w różnych dokumentach, to zgodnie z ww. źródłem wskazane grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi stanowią rzekę [...]". Ponadto z pism wynika, że opisany przebieg rzeki [...] (na działkach nr [...] i nr [...] "zawarty został również w Jednolitych Częściach Wód Płynących (JCWP), które stanowią podstawową jednostkę planistyczną gospodarowania wodami, a ich wykaz zawarty został w planach gospodarowania wodami (PGW) dla poszczególnych dorzeczy. Wskazane grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi stanowią rzekę [...] w stosunku, do której uprawnienia Skarbu Państwa powierzono Marszałkowi Województwa [...], co wynika z załącznika nr 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2002 r. Nr 16, poz. 149). W przywołanym załączniku rzeka [...] została wskazana jako śródlądowe wody powierzchniowe lub ich część , stanowiące własność publiczną, zaliczone do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, wobec których uprawnienia właścicielskie powierza się marszałkom województwa. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy problematyką uregulowaną w ustawie Prawo budowlane i w ustawie Prawo wodne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2001r. – Prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 1994r. – Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. W art. 9 ust. 1 pkt 19 P.w. ustawodawca zdefiniował pojęcie "urządzeń wodnych" – jako urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (lit. a) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych (lit. b), stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów (lit. c) (...). Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a, przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych. Istotne w rozpoznawanej sprawie są przepisy rozdziału 3 ustawy Prawo wodne, dotyczące melioracji wodnych. Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 1 ww. ustawy, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów (ust. 2). Urządzenia melioracji wodnych służą ochronie gruntów nie tylko przed powodzią, ale również regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy, co wiążę się bezpośrednio ze wskazywaną przez zgłaszającego funkcją ochrony gruntów ornych przed suszą. Zarówno urządzenia melioracji wodnych podstawowych, jak i szczegółowych są zaliczane do takowych – właśnie jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Tym samym za chybiony należy uznać sformułowany w skardze zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie z dnia 20 kwietnia 2007 r., bowiem brak podstaw dla uznania przedmiotowej grobli za urządzenie funkcjonalnie związane z elektrownią wodną, której zarządcą jest inny podmiot. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis, w związku z art. 61 tej ustawy, określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, czyli przeciwdziałania złemu stanowi technicznemu budynku. Skoro podmiotami tymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości, to oznacza, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że tryb postępowania ustalony w art. 66 Prawa budowlanego służy wyegzekwowaniu obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego, jakie ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Stąd też, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określone nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie ugruntowany jest podzielany także przez orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są jedynie właściciele lub zarządca obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy obiektu budowlanego co wymaga ustalenia jego w drodze wykładni. Zgodnie z Słownikiem Języka Polskiego PWN (dostępnym pod adresem: http://sjp.pwn.pl) zarządca to ten kto zarządza czymś, zaś synonimy tego określenia to gestor, dysponent administrator. Zarządzanie czymś, to inaczej sprawowanie nad tym zarządu, zawiadywanie tym, gospodarowanie. W świetle powyższego uznać należy, iż choć sama wykładnia językowa nie pozwala na jednoznaczne określenie treści pojęcia zarządcy obiektu budowlanego to jednocześnie wyraźnie wskazuje, że bycie zarządcą to coś więcej niż samo uprawnienie do korzystania z tego obiektu. Stąd też na gruncie ustawy Prawo budowlane koniecznym jest dokonanie wykładni pojęcia zarządcy obiektu z uwzględnieniem zarówno dorobku orzecznictwa, jak i uwarunkować systemowych. Odwołując się do dorobku orzecznictwa wskazać w tym miejscu należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1510/06 gdzie wskazano, iż nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 K.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W ocenie Sądu za takim rozumieniem pojęcia "zarządzający nieruchomości" może również przemawiać przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), który użytkowanie nieruchomości przewiduje jako prawną formę władania nieruchomością przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Nadto w wydanym już na gruncie art. 61 Prawa budowlanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. II OSK 245/10, stwierdzono, że zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego jest taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniu tym wskazał, że relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu współwłaścicieli nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych. Odwołując się do wykładni systemowej zauważyć należy, iż kwestie zarządzania nieruchomościami uregulowane są między innymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), która w aktualnym brzmieniu stanowi w art. 185 ust. 2, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności Niezależnie od powyższego ustanowienie zarządcy nieruchomości przewidują przepisy art. 203 i 269 § 1 Kodeksu cywilnego jak i przepisy dotyczące egzekucji z nieruchomości (art. 931-941 Kodeksu postępowania cywilnego). Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego uznać należy, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość). Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy obiektu budowlanego do skarżącej zauważyć należy, iż z żadnego dokumentu w aktach sprawy, nie wynika, że zarządcą przedmiotowe grobli jest Spółka [...], na rzecz której Starosta [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego. Z treści decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. jasno wynika, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Co prawda w pkt.6.6 decyzji zobowiązano [...] do " utrzymania kanału energetycznego( [...]) na całej długości tj. 2310 m wraz z groblami w pełnym zakresie wskazanym w art. 22 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, jednak powyższy zapis nie ustanawia zarządu na rzecz Spółka [...], którego – jak wynika z orzecznictwa- nie wolno domniemywać. Zgodnie z art. 188 Prawa wodnego utrzymanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Słusznie wiec organ odwoławczy podniósł, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, jednak nie oznacza to, że podmiot taki staje się przez to adresatem decyzji wydawanej w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jako właściciel lub zarządca obiektu. Na skutek przekształceń w strukturze organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami z dniem wejścia w życie nowego Prawa wodnego, tj. 1 stycznia 2018 r. zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej, wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a ścisłej rzecz biorąc jego organy - Prezes Wód Polskich oraz dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (art. 526 Prawa wodnego z 2017 r.). Z tych względów dokonana przez organ odwoławczy reformatoryjna zmiana podmiotu zobowiązanego na podstawie art. 61 Prawa budowlanego nie narusza art. 15 kpa. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami. Administracyjnymi ( Dz.U z 2018r., poz.1302).