VII SA/Wa 915/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1157 zł (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Sp. z o.o. w P. ("skarżąca"), jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego ("GIS") z [...] stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. ("PWIS") z [...] października 2014 r. znak:[...]. Tą ostatnią, organ sanitarny, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, i art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., poz. 1136 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na A. Sp. z o.o. z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania oraz prezentacji i reklamy suplementu diety pn. "[...]" (tj. z uwagi na naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 46 ust. 2 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia), wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości łącznej 6.000,00 zł. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokat A.G. GIS, po rozpatrzeniu tego odwołania, wydał wskazaną na wstępie decyzję, utrzymującą w mocy ww. orzeczenie PWIS. W decyzji tej organ odwoławczy podtrzymał ocenę organu I instancji co do wystąpienia naruszenia przepisów prawa żywnościowego w zakresie znakowania oraz prezentacji i reklamy suplementu diety. Naruszenia te, jak podał, stwierdzono w znakowania produktu wobec wyeksponowania na frontowej stronie opakowania następującej informacji: "1 kapsułka zawiera 300 mg fosfolipidów z nasion soi ([...])", w bezpośrednim sąsiedztwie rysunku przedstawiającego wątrobę zaznaczoną strzałkami, co sugeruje posiadanie przez tę substancję funkcji wspomagania wątroby, podczas gdy oznakowanie produktu pn. ""[...] nie zawiera informacji w postaci oświadczenia zdrowotnego, wskazującego by ww. składnik posiadał przypisywane mu właściwości. Natomiast w reklamie przedmiotowego produktu zakwestionowano, jak wyjaśnił GIS, umieszczenie w bezpośrednim kontakcie animacji graficznej wątroby (strzałki o wektorach zwróconych w kierunku wątroby, która pokrywa się jednolitą powłoką), informacji o ilości substancji – 300 mg fosfolipidów sojowych, co wprowadza konsumenta w błąd co do właściwości tego środka spożywczego (błędnie sugerując, że działanie produktu wynika z obecności fosfolipidów sojowych). Z tych też przyczyn uznano w obu instancjach, że doszło do naruszenia przez skarżącą art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przyjęto w efekcie, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i wymierzenia na jego podstawie kary pieniężnej. GIS podkreślił w tej kwestii, że w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa żywnościowego (wymienionych w ww. artykule), organ jest zobligowany do nałożenia kary pieniężnej, co oznacza w takim przypadku obligatoryjność działania tego organu. Dodał, że kara mająca zastosowanie w związku z naruszeniem prawa żywnościowego powinna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca; ma pełnić funkcję represyjną, prewencyjną i dyscyplinującą; powinna zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości. Wskazał też, że ustalając wysokość kary, organ ma obowiązek uwzględnić przesłanki wskazane w art. 104 ust. 2 ww. ustawy, tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Dalej, dość obszernie GIS wskazał na to, że wszystkie te elementy (pomimo lakoniczności uzasadnienia decyzji organu I instancji w tej kwestii), zostały w niniejszej sprawie uwzględnione. W skardze do Sądu na ww. decyzję GIS, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej, oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: -naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez powielenie jego błędnej interpretacji dokonanej przez organ I instancji i uznanie za nim, że oznakowanie i reklama produktu [...]zawierają elementy wprowadzające konsumenta w błąd; b. art. 10 ust. 3 rozporządzenia 1924/2006 poprzez błędną interpretację i uznanie, że skarżąca naruszyła ten przepis zamieszczając na opakowaniu produktu grafikę, w bezpośrednim sąsiedztwie informacji o zawartości fosfolipidów z nasion soi, co miałoby sugerować posiadanie przez tę substancję funkcji wspomagania wątroby w sytuacji, gdy jako odniesienie do ogólnych, nieswoistych korzyści, jakie przynosi produkt dla zdrowia, należy traktować wyłącznie sam rysunek przedstawiający wątrobę, któremu towarzyszy oświadczenie zdrowotne zamieszczone na tym samym opakowaniu, a także poprzez jego zastosowanie przy jednoczesnym ustaleniu, że przedstawienie obrazowe wątroby wraz z eksponowaną informacją o zawartości fosfolipidów z nasion soi może być potraktowane jako oświadczenie zdrowotne, co wyłącza możliwość zastosowania ww. art. 10 ust. 3; -naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie oddalenia przez organ I instancji wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opakowań produktów obecnych na rynku oznakowanych w sposób analogiczny do oznakowania produktu skarżącej w sytuacji, gdy dowód ten mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; b. art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że oznakowanie i reklama produktu [...] wprowadza konsumentów w błąd w sytuacji, gdy: i. rysunek przedstawiający wątrobę odnosi się tylko do wskazania do stosowania produktu a informacja o zawartości fosfolipidów sojowych ma ułatwić konsumentowi wybór spośród wielu produktów zawierających ten składnik – na opakowaniu znajduje się pełna informacja o składzie produktu oraz oświadczenie zdrowotne odnoszące się do ostryżu długiego, które w sposób ewidentny przypisuje temu składnikowi działanie wspomagające wątrobę; ii. animacja mająca sugerować poprawę funkcji fizjologicznych wątroby z jednoczesnym wypowiadaniem przez lektora sformułowania "stać cię na zdrową wątrobę" oraz zaprezentowaniem frontowej strony opakowania produktu[...], wskazuje tylko na przeznaczenie produktu a poprzez ww. zwrot – na jego cenę, z jednoczesnym zapoznaniem konsumenta z wyglądem produktu, aby ułatwić mu wybór podczas zakupu; c. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady w nim uregulowanej w ten sposób, że mimo powszechnej i akceptowanej przez organy inspekcji sanitarnej praktyki znakowania suplementów diety w sposób analogiczny do oznakowania produktu[...], GIS nie dostrzega nieprawidłowości w nałożeniu za takie działanie kary na skarżącą, podczas gdy w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej działanie innych przedsiębiorców jest uznane za prawidłowe, nie naruszające prawa i nie rodzi negatywnych konsekwencji. W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Badając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że została ona wydana na skutek odwołania zawierającego brak formalny. Odwołanie w imieniu skarżącej wniosła adwokat A.G., ustanowiona w sprawie, załączając do niego m.in. odpis odwołania. Niemniej odwołanie zalegające w aktach nie zostało przez tę osobę podpisane. Z akt nie wynika, aby brak ten został przez GIS stwierdzony i uzupełniony, choć postępowanie przed tym organem trwało kilka lat, zamiast miesiąc, stosowanie do przepisów art. 35 k.p.a. Zważyć zaś trzeba, że organ odwoławczy, do którego wpłynęło odwołanie, zobowiązany jest do zbadania, czy odwołanie spełnia wszystkie formalne wymagania określone przez przepisy prawa. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie (co do zasady, w braku przepisów szczególnych) nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z jego treści wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Wobec faktu, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., powinno ono jednak zawierać pewne niezbędne elementy. I tak, wymagania formalne podania (odwołania, zażalenia, żądania, wyjaśnienia) określa przepis art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei z art. 63 § 3 k.p.a. wynika, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Z powyższego wynika więc, że podpis strony jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli wniesione przez stronę odwołanie od decyzji organu I instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Natomiast, brak podpisu osoby wnoszącej pod odwołaniem, wobec jego nie usunięcia (z uwagi na brak wezwania strony w ww. trybie), uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, a tym samym – stanowi o niemożności rozpoznania tego podania przez organ administracji. Co więcej, uruchomienie postępowania odwoławczego bez skutecznie wniesionego odwołania jest działaniem dotkniętym wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10). W przedmiotowej sprawie, z akt wynika, że GIS rozpoznał odwołanie złożone przez skarżącą pomimo braku podpisu osoby wnoszącej – pełnomocnika tego podmiotu. Przy czym, w aktach znajduje się jeden egzemplarz odwołania, a z jego treści wynika, że skarżąca wniosła odwołanie wraz z jego odpisem. Dlatego też, Sąd odstąpił od stwierdzenia nieważności badanej decyzji, i akt ten jedynie uchylił, uznając, że niewykluczonym jest, że organ dysponuje jednak podpisanym egzemplarzem odwołania, co jednak winno zostać zweryfikowane, nadto znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. W sytuacji ustalenia jednak, że żaden z dwóch egz. odwołania złożonego w sprawie, nie zawiera podpisu wnoszącego, organ ten winien zastosować ww. art. 64 § 2 k.p.a. Winien bowiem wziąć pod uwagę, że odwołanie bez podpisu strony nie spełnia wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a. a jako takie – nie może wywołać zamierzonego skutku (w postaci skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego). Powyższe zdeterminowało rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie; spowodowało także to, że zarzuty skargi należało uznać w tej sytuacji za przedwczesne. Niemniej, zdaniem Sądu, GIS ponownie orzekając w niniejszej sprawie winien wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną decyzji I instancji z [...] października 2014 r. stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ustawą z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1722), obowiązującą od 13 grudnia 2014 r., ww. art. 46 został uchylony, a art. 103 ust. 1 pkt 1 - otrzymał nowe brzmienie; jednocześnie we wskazanej ustawie zmieniającej brak jest przepisów przejściowych tego rodzaju, które wskazywałyby na stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawie wszczętej a nie zakończonej. Tym samym, organ odwoławczy orzekając [...] stycznia 2018 r. (i wydając wówczas skarżoną decyzję), winien był wziąć pod uwagę zmianę stanu prawnego i wydać rozstrzygnięcie z jej uwzględnieniem, a nie powoływać się na przepisy prawa, które dawno już nie obowiązują. To zaś wymagało ponownego rozważenia, czy stwierdzone w sprawie naruszenia w zakresie znakowania oraz prezentacji i reklamy suplementu diety, w obecnie obowiązującym stanie prawnym pozostają nadal aktualne i, czy wobec tego aktualnym pozostaje wymierzenie skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Tego rodzaju badania w niniejszej sprawie zabrakło, co stanowi również o uchybieniu organu odwoławczego, którego analiza i ocena sprawy oparta była w zasadniczym zakresie na treści uchylonego art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 2 ww. ustawy i nieaktualnym brzmieniu art. 103 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Z tych też przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Orzekając o kosztach Sąd, na mocy art. 206 ww. ustawy, dokonał ich miarkowania (obniżenia), wobec uwzględnienia skargi z przyczyn innych niż w niej podniesione. W konsekwencji, ustalając wysokość kosztów zastępstwa procesowego, zasądził na rzecz skarżącej połowę stawki ustalonej na podstawie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), wynoszącej 1800 zł, tj. 900 zł. Tym samym, na koszty zasądzone przez Sąd na rzecz skarżącej składa się wpis od skargi w wysokości 240 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i opłata dla pełnomocnika wynosząca 900 zł (co razem stanowi kwotę zasądzoną w wysokości 1157 zł).