II OSK 2504/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 860/18 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 860/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postepowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku błędnego zaakceptowania zastosowania przez organy obu instancji art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a., pomimo że w okolicznościach sprawy osoba zmarła przed wszczęciem postępowania nigdy nie stała się jego stroną, a więc zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania spadkowego po niej jest całkowicie bezzasadne, a nadto kwestia uznana za prejudycjalną ma charakter wyłącznie procesowy, co czyni zawieszenie postępowania niedopuszczalnym; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak przekonującego, precyzyjnego i spójnego uzasadnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji, całkowicie nieuzasadnione uznanie, że postępowanie spadkowe po osobie nie będącej stroną postępowania stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a nadto brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutu skargi odnośnie wyłącznie procesowego charakteru kwestii uznanej przez organy obu instancji za prejudycjalną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku błędnego zaakceptowania zastosowania przez organy obu instancji art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a., nie jest zasadny. Najpierw odnotować należy oczywistą niedokładność skarżącej polegającą na błędnym wskazaniu naruszonego przepisu – w grę wchodzić może przecież art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się do kwestii merytorycznej zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko wyrażone przez organ zażaleniowy. Wojewoda Lubelski zaś stwierdził jasno, że nie chodzi o następstwo prawne po stronie postępowania lecz o następstwo po osobie która, jako współwłaściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, powinna być stroną postępowania, ale zmarła. Wojewoda wskazał, że postępowanie dotyczy interesów prawnych spadkobierców zmarłej osoby, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wywodził, że gdy zgon jednej z osób, które powinny być stroną postępowania, następuje przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zastosowanie powinien mieć art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Dodał, że spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego. Organ ma więc obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. To więc, co podniesiono w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, że osoba zmarła przed wszczęciem postępowania nigdy nie stała się stroną tego postepowania, jest oczywiste i nie było okolicznością skutkującą zawieszeniem postępowania. Zawieszenie postępowania w warunkach śmierci strony trwającego postępowania następuje na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy współwłaściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu zmarł w 2015 r., a wniosek o pozwolenie na budowę złożono 29 stycznia 2018 r., podstawę zawieszenia postępowania stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Oceniając zasadność uznania, że ustalenie spadkobierców zmarłego współwłaściciela stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy najpierw zwrócić uwagę na dyspozycje art. 61 § 4 K.p.a. W myśl tego przepisu, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Błędna jest zatem argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według której, organ ma obowiązek rozpoznania wniosku, niezależnie od udziału spadkobierców, czyli pomijając spadkobierców, którzy nie ujawnili swoich danych w stosownych rejestrach. Konsekwencją nieustalenia i braku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron oraz niebrania przez te strony, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, jest zaistnienie wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1,s. 9). Ustalenie obowiązków organu wynikających z konieczności ustalenia wszystkich stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. K.p.a., przy czym jest niewątpliwe, że organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania w sprawach cywilnych. Zgodnie z art. 2 § 1 K.p.c., do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Stwierdzenie nabycia spadku jest sprawą cywilną. Zgodnie z art. 1025 § 1 K.c., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Natomiast w myśl art. 1025 § 2 K.c., domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga zatem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1531/11). Warto jednak podkreślić, że kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron. Dotyczy to także postępowań z wniosku o pozwolenie na budowę, załatwianych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Zawieszenie postępowania nie może pozbawiać strony, będącej inwestorem, prawa do szybkiego merytorycznego załatwienia sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 518). Nie można wykluczyć, że ustalenie właściciela nieruchomości, będącego spadkobiercą właściciela zmarłego przed wszczęciem postępowania, będzie możliwe bez zawieszenia postępowania. Nie przesądzając omawianego zagadnienia generalnie, gdyż należy każdorazowo uwzględniać okoliczności danej sprawy, można w niektórych bezspornych sytuacjach uznać, że następstwo prawne jest niewątpliwe. Nawiązując do normy regulującej zbliżoną sytuację faktyczno-prawną, tj. do art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., można przyjąć, że zawieszenie postępowania nie będzie wówczas konieczne, a zawiadomienie znanych organowi spadkobierców o wszczęciu postępowania, w rezultacie oznaczać będzie spełnienie obowiązku ustalenia stron wszczętego z wniosku inwestora postępowania. Jeśli jednak taki oczywisty stan faktyczno-prawny nie został ustalony, mimo podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do ustalenia stron postępowania, zachodzi sytuacja przewidziana normą art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osoby będącej właścicielem nieruchomości i zmarłej przed wszczęciem postępowania (ewentualne ustalenie spadkobierców w drodze poświadczenia dziedziczenia). Teza kasacji o niedopuszczalności zawieszenia postępowania z powodu konieczności ustalenia następców prawnych po osobie, która zmarła przed wszczęciem postepowania i nie była w związku z tym stroną, jest zatem błędna. Podobnie błędne jest twierdzenie o braku cech zagadnienia wstępnego w takiej sytuacji procesowej i materialnoprawnej, zawarte w zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie podjęto próby wykazania, że ocena merytoryczna potrzeby przeprowadzenia spadkowego w niniejszej sprawie rzeczywiście wystąpiła. Brak ten jest rezultatem kwestionowania generalnie możliwości zawieszenia postepowania w celu ustalenia spadkobierców, gdy właściciel zmarł przed wszczęciem postępowania. Niezależnie od tego można skonstatować, że z akt nie wynika aby okoliczności sprawy w zakresie spadkobrania po Janie Zygmuncie Węcławskim były oczywiste. Przypomnieć warto, że z art. 61 § 4 K.p.a. wynika, iż organ administracji powinien ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 i przepisami szczególnymi, a następnie powinien powiadomić strony o wszczęciu postępowania. Jest przy tym oczywiste, że organ ustala osoby będące stronami w sprawie na podstawie żądania strony zawartego we wniosku (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 12 do art. 61). Oceniając możliwości organu ustalenia kręgu stron bez ewentualnego zawieszenia postępowania, nie można zatem abstrahować od aktywności samego wnioskodawcy w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.