II SA/Lu 860/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez P. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Prezydenta M. L. z dnia [...] r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] L. K., na istniejącym obiekcie budowlanym, na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. – do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz zobowiązujące P. Sp. z o.o. do wystąpienia, w terminie trzech miesięcy od daty odbioru zaskarżonego postanowienia, do sądu powszechnego o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, jakie stanowi ustalenie spadkobierców zmarłej strony postępowania – J. W., współwłaściciela działki nr ewid.[...] oraz do nadesłania w w/w terminie kopii złożonego do sądu cywilnego wniosku z pieczęcią wpływu – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 97§ 1 k.p.a., wskazując, że organ I instancji zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć jednego ze współwłaścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Osoba ta zmarła przed wszczęciem przedmiotowego postępowania (w 2015 r.), zaś wniosek inwestora o pozwolenie na budowę wpłynął do Urzędu M. L. 29 stycznia 2018 r. Zatem gdy zgon osoby, która powinna być stroną postępowania następuje przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zastosowanie powinien mieć art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., tzn. do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie, organ jeśli nie jest w stanie uczynić tego samodzielnie, zawiesza postępowanie. Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych spadkobierców zmarłej osoby w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powinny one brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski. Wobec tego ustalenie spadkobierców zmarłego współwłaściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. W tym zakresie Wojewoda powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt IISA/Kr 452/15. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że organ I instancji nieprawidłowo posługiwał się w stosunku do zmarłego współwłaściciela działki pojęciem strona, podczas gdy nie stał się on stroną postępowania, bowiem zmarł przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego. Uchybienie to w ocenie Wojewody nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii zawieszenia postępowania. Zatem skoro w sprawie niniejszej wystąpiło wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne dotyczące kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie wydania pozwolenia na budowę w charakterze strony, należało postępowanie zawiesić. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (poprzednio P. sp. z o.o.) , zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, gdyż osoba zmarła przed wszczęciem postępowania nigdy nie stała się jego stroną, a więc zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania spadkowego po nim jest całkowicie bezzasadne, a nadto kwestia uznana za prejudycjalną ma charakter wyłącznie procesowy, co czyni zawieszenie niedopuszczalnym. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta M. L. z dnia [...] r., a także zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że opieszałość czy brak zainteresowania ze strony spadkobierców w uregulowaniu spraw spadkowych, czy też ujawnieniu swoich praw w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych nie może paraliżować planów inwestycyjnych Spółki. Ponadto w ocenie strony skarżącej organy obu instancji zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w praktyce dokonały obejścia zakazu zawieszania postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zmarła osoba nigdy nie stała się stroną tego postępowania, nie można więc mówić o jakimkolwiek zagadnieniu prejudycjalnym. Natomiast kwestia uznana przez organy administracji za prejudykat ma charakter wyłącznie procesowy, ponieważ chodzi o ustalenie spadkobierców jednego ze zmarłych współwłaścicieli nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1302) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym , której treścią może być wypowiedź odnośnie uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. warunkujące możliwość zawieszenia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić także należy, że obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Dlatego też należy się zgodzić z organami, że w przedmiotowym postępowaniu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w postaci ustalenia spadkobierców zmarłego właściciela działki nr ewid.[...] – J. W.. Należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało po złożeniu przez P. Spółkę z o.o. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] L. K., na istniejącym obiekcie budowlanym, na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L.. Pojęcie strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej zwanej "Prawem budowlanym". W myśl powołanego przepisu, stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Zatem, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2685/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: ww.nsa.orzeczenia.gov.pl). Poprzez obszar oddziaływania obiektu należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W tej sytuacji organ zasadnie uznał, że prowadzenie postępowania przed ustaleniem prawidłowego kręgu spadkobierców zmarłego właściciela działki nr ewid.[...] – znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (którego to faktu strona skarżąca nie kwestionuje) nie znajduje uzasadnienia prawnego. Na podstawie posiadanych dokumentów i informacji organ nie może kontynuować przedmiotowego postępowania administracyjnego, gdyż nie jest w stanie prawidłowo ustalić kręgu spadkobierców po J. W.. Zagadnieniem wstępnym w sprawie jest zatem ustalenie przez właściwy sąd jego spadkobierców. Wobec tego rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie ustalenia następców prawnych po J. W. niewątpliwie warunkuje określenie kręgu podmiotowego stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe stanowi zatem zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego dalsze prowadzenia postępowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe. Ustalenie następców prawnych ma zatem bezpośredni związek z wydaniem decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zasadnie podkreślił w uzasadnieniu postanowienia, że Prezydent M. L. wadliwie używał w uzasadnieniu określenia "strona" w stosunku do zmarłego właściciela działki nr ewid.[...], podczas gdy zmarł on przed wszczęciem postępowania. Słusznie jednak uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ubocznie podnieść także należy (mimo, że pełnomocnik skarżącej nie podniósł tego w formie zarzutu), że zaskarżone postanowienie zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej na adres jej pełnomocnika – Ł. K. ( vide k. 22 akt administracyjnych). W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.