II SA/Ol 820/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 19 września 2017r. M. K. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – W. K.. Prezydent (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" orzekł o nieprzyznaniu wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad W. K.. Jedyną podstawą wydania decyzji odmownej było niespełnienie przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli fakt, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 18 roku życia. W dniu 22 sierpnia 2018r. M. K. złożyła w siedzibie organu I instancji kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, W. K.. W tym samym dniu - uprzedzona o odpowiedzialności karnej w trybie art. 233 § 1 Kodeksu karnego – M. K. oświadczyła m.in., że jej ostatnie zatrudnienie (w A w A) zakończyło się w dniu 17 kwietnia 2018 r. Jako przyczynę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskodawczyni wskazała konieczność sprawowania całodobowej opieki nad matką. Jednocześnie oświadczyła, że samodzielna opiekę nad matką sprawuje od dnia 19 marca 2010 r. Następnie Prezydent decyzją z dnia "[...]" orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wszczętego na podstawie wniosku złożonego w dniu 22 sierpnia 2018r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności wskazał na poprzednio przeprowadzone postępowanie, jak też na treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - ze wskazaniem, iż drugi z tych przepisów stanowił uprzednio przesłankę wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ wskazał na okoliczność złożenia kolejnego wniosku przez M. K.. Podkreślono, że w odniesieniu do poprzedniego postępowania nie ujawniono żadnych nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W takiej zaś sytuacji wydanie dwóch decyzji załatwiających sprawę co do istoty naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych. To z kolei powodowałoby, że druga z tych decyzji podlegałaby stwierdzeniu jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Powołując się na zapis art. 105 § 1 k.p.a. organ I instancji wskazał na konieczność umorzenia (w całości) prowadzonego postępowania, jako bezprzedmiotowego. W sprawie występują bowiem te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu, a także tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym – jak w sprawie zakończonej decyzją z dnia 22 września 2017 r. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. K.. Odwołująca podkreśliła zarówno zły stan zdrowia matki, jak też konieczność sprawowania nad nią opieki i faktyczne jej sprawowanie od niemal 9 lat. Określiła czynności wchodzące w skład sprawowanej opieki. Podniosła także, że była zmuszona zrezygnować z pracy z powodu wycieńczenia swojego organizmu i zajęła się opieką nad matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W ocenie Kolegium nie było możliwe ponowne merytoryczne orzekanie przez organ I instancji o prawie M. K. do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na W. K., przy stwierdzeniu zaistniałej tożsamości sprawy. Rozstrzygająca bowiem pierwotny wniosek strony decyzja tego organu z dnia "[...]" (odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) nie była kwestionowana przez M. K. w postępowaniu odwoławczym, stała się zatem decyzją ostateczną i korzysta ze swoistego rodzaju "ochrony" objętej przepisem art. 16 § 1 k.p.a. Organ I instancji słusznie więc wywiódł, że zarówno w postępowaniu, w wyniku którego została wydana odmowna decyzja z dnia 22 września 2017r., jak i w ponownym (tj. umorzonym) postępowaniu w sprawie występują te same podmioty (stroną postępowania jest M. K. oraz ten sam organ administracji publicznej, który rozstrzygnął sprawę w I instancji, czyli Prezydent Miasta). Sprawa dotyczy tego samego przedmiotu (tj. wydania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego na tą samą osobę, czyli W. K.). Tożsamy jest też stan prawny obowiązujący w datach rozpatrzenia obu analizowanych spraw (oznacza to, że od chwili wydania ostatecznej decyzji z dnia "[...]" do dnia wydania decyzji umarzającej nie zmieniły się przepisy prawa, warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego) przy niezmienionym stanie faktycznym (tj. przy braku okoliczności powodujących zmianę ustaleń poprzednio prowadzonego postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego). W kontekście powyższych rozważań wskazano, że zarówno w dacie wydawania decyzji odmownej z dnia "[...]", jak i w chwili obecnej niezmienna pozostała treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako przepisu który poprzednio legł u podstaw odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło, że w sytuacji stwierdzenia res iudicata, czyli powagi rzeczy o sądzonej, organ I instancji nie mógł rozstrzygać ponownie złożonego wniosku w sposób merytoryczny, był natomiast zobligowany umorzyć postępowanie ze względów proceduralnych – w chwili uznania o jego bezprzedmiotowości. Ponowne orzekanie w tej sytuacji w sposób merytoryczny (tj. rozstrzyganie albo o przyznaniu wnioskowanego świadczenia albo też o odmowie jego przyznania) naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych, statuowaną w art. 16 § 1 k.p.a. Słusznie zatem według Kolegium podniósł organ I instancji, że wydanie ponownej decyzji "merytorycznej" przy zaistnieniu tożsamości sprawy administracyjnej, powodowałoby, że wydana ponownie decyzja obarczona byłaby wadą powodującą konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego w trybie "nadzwyczajnym". Skargę na ww. decyzję wywiodła M. K., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania w całości, podczas gdy poprzednia decyzja administracyjna z dnia "[...]" została wydana w innym stanie faktycznym; zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art.190 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła m.in., że zdaje sobie sprawę z tego, iż to jej pomyłka spowodowała wydanie decyzji o tej treści. Sądziła bowiem, że umowa - zlecenia nie liczy się do okresu zatrudnienia (o który pytano we wniosku). Gdyby wiedziała, to prawdopodobnie w ogóle nie ubiegałaby się o to świadczenie, dopóki była jeszcze w stanie łączyć opiekę nad matką z jakąkolwiek pracą. Na pewno zaś nie wskazałaby błędnej daty ostatniego zatrudnienia. Skarżąca podkreśliła, że zaistniała sytuacja nie jest zresztą nadal dla niej do końca zrozumiała. Świadczenie pielęgnacyjne jest jej bardzo potrzebne, ponieważ opiekując się matką zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia i nie posiada możliwości uzyskania żadnych dochodów. W dalszej kolejności skarżąca - posiłkując się treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazując na ciążący na niej obowiązek alimentacyjny wobec matki - podniosła okoliczność wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdzającego niekonstytucyjność części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreśliła także skutki, jakie ów wyrok wywołał w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do nie możności stosowania tej części przepisu art. 17 ust. 1b, który został uznany za niekonstytucyjny. Skonkludowała, że wobec powyższego bez znaczenia pozostaje już fakt, iż nie pełnosprawność jej matki powstała w 67 roku życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 j.t). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, którą orzeczono o umorzeniu w całości postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej, wszczętego na podstawie jej wniosku złożonego w dniu 22 sierpnia 2018r. Przede wszystkim w kontekście niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę, że Prezydent decyzją z dnia "[...]" orzekł o nieprzyznaniu wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad W. K. Jedyną podstawą wydania decyzji odmownej było niespełnienie przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia wynikało, iż niepełnosprawność W. K. istnieje od lutego 2010r., tak więc powstała po ukończeniu przez nią 67 roku życia. Decyzja ta została doręczona wnioskodawczyni 29 września 2017r. i nie została przez nią zaskarżona, przez co zyskała walor ostateczności. Następnie w dniu 22 sierpnia 2018r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, W. K.. Wskazała w nim, że jej ostatnie zatrudnienie (w A) zakończyło się w dniu 17 kwietnia 2018 r., z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017, poz. 1952 j.t.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Trzeba mieć natomiast na uwadze, że stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257j.t.) gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zaznaczyć należy, że w sytuacji, gdy istnieje decyzja ostateczna, to korzysta ona z przymiotu trwałości i jej zmiana w trybie zwyczajnym jest niedopuszczalna. Niedopuszczalne jest bowiem, aby organ odwoławczy ponownie rozstrzygał w tym samym przedmiocie co decyzja ostateczna, stanowi to naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i tym samym naraża rozstrzygnięcie na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to, że organ administracyjny w razie ujawnienia tej okoliczności w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego powinien je umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. Wskazać trzeba, że decyzja umarzająca postępowanie ma charakter procesowy, gdyż nie załatwia sprawy merytorycznie. Badanie przez sąd zgodności z prawem takiej decyzji wymaga oceny, czy zasadne jest stanowisko organu, że w sprawie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2018r., VII SA/Wa 2284/17, dostępny w CBOSA). Jak już wskazano jedyną podstawą wydania pierwotnej decyzji z dnia ... o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej było niespełnienie przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia .... wynikało, iż niepełnosprawność W. K. istnieje od lutego 2010r., tak więc powstała po ukończeniu przez nią 67 roku życia. Podkreślenia wymaga, że od wspomnianej decyzji skarżąca się nie odwołała i decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym jako ostateczna i prawomocna. Bezsprzecznie zaś okoliczność, będąca podstawą wydania wspomnianej decyzji (niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 18 roku życia) nie uległa zmianie w trakcie złożenia nowego wniosku przez skarżącego, ani też w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez organy. Tym samym gdyby organ orzekł merytorycznie w niniejszej sprawie dopuściłby się do naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Rozstrzygnąłby bowiem tę samą spraw, którą została już zakończona ostateczną i prawomocną decyzją. Wskazać należy skarżącej, że Sądowi znany jest zakresowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdzający niekonstytucyjność części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także orzecznictwo sądowoadministracyjne powstałe po tym wyroku. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może jednak uchylić pierwotnej decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Strona skarżąca może ewentualnie podjąć starania w celu wyeliminowania tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Podkreślić należy bowiem, że stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Konkludując, jeszcze raz należy podkreślić, że organy nie mogły ponownie orzekać merytorycznie w tej samej sprawie, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie uległy zmianie. Niewątpliwie zaś przedmiot niniejszej sprawy jest tożsamy z przedmiotem sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia .... Nadmienić przy tym należy, że wskazywana przez skarżącą nowa okoliczność jakoby zrezygnowała ona z pracy w A dopiero w dniu 17 kwietnia 2018 r. (nie zaś w 2012 r., jak wskazywała to skarżąca w pierwszym postępowaniu) z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu sprawowania opieki nad matką było bowiem powstanie niepełnosprawności jej matki po 18 roku życia, co nie uległo zmianie. Na gruncie niniejszej sprawy zatem skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu organy bezsprzecznie wykazały zaistnienie przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie może być zatem mowy o wskazywanym w skardze naruszeniu przepisów prawa przy wydaniu zaskarżonych decyzji. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.