II OSK 1231/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1184/18 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 12 czerwca 2006 r. nr XXXIII/435/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębach geodezyjnych Kurów i Przecław w gminie Kołbaskowo oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1184/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi P. S.o na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo, z dnia 12 czerwca 2016 r., nr XXXIII/435/06, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębach geodezyjnych Kurów i Przecław w gminie Kołbaskowo, stwierdził nieważność § 81 zaskarżonej uchwały (pkt I), w pozostałej części oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S. Wyrok zaskarżył w części oddalającej skargę i zarzucił: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegające na przyjęciu, iż przyjęta w § 17 ust. 3 pkt 5 a zaskarżonej uchwały oraz załączniku graficznym nr 1 dla terenu oznaczonego symbolem 8-U nieprzekraczalna linia zabudowy a także wynikająca z § 17 ust. 3 pkt 5 b szerokość elewacji frontonowych wynika z ograniczeń sytuowania obiektów dróg publicznych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wymagań § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji gdy organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy (a w konsekwencji szerokości elewacji frontowych) uwzględniając odległość budynku od granicy działki drogowej, a nie od krawędzi jezdni, 3) naruszenie przepisu postępowania art. 145 § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia przez organy stanowiące samorządu terytorialnego art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 21 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, 4) naruszenie przepisu postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi polegające na nierozstrzygnięciu w granicach danej sprawy i nie orzeczenie nieważności uchwały w zakresie § 17 uchwały w sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod drogę wewnętrzną oznaczoną w załączniku graficznym nr 1 symbolem 70-KDW, nadto stwierdzenia nieważności § 81 uchwały co doprowadziło do powstania wewnętrznej sprzeczności aktu prawa miejscowego w zakresie w jakim § 17 uchwały określa powierzchnię działki skarżącego z przeznaczeniem pod usługi, jak również w zakresie maksymalnych szerokości elewacji frontowych. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w zaskarżonej części wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Skoro wyrok został zaskarżony w części oddalającej skargę, to uprawomocniło się orzeczenie o stwierdzeniu nieważności § 81 zaskarżonej uchwały. Ten skutek stwierdzenia nieważności § 81 oraz związanie wykładnią prawa wynikającą z wyroku NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2257/16, mają decydujący wpływ na ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Jest bezsporne, że P.S. kwestionował unormowania planistyczne odnoszące się wyłącznie do działki nr A/14, o pow. 0, 0709 ha, stanowiącej jego własność. Stwierdzono nieważność unormowania przeznaczającego część tej działki na drogę wewnętrzną (teren o symbolu 70-KDW, o pow. 0,0088 ha). Stwierdzenie nieważności przepisu § 81, prowadzi do sytuacji, w której obszar działki skarżącego przeznaczony pod usługi komercyjne i handlu (8-U, o pow. 0,0621 ha), poprzednio ograniczony powierzchniowo, w dalszym ciągu unormowany jest, w zakresie przeznaczenia ternu oraz warunków zagospodarowania terenu, tak, jak poprzednio. W odniesieniu do tej części działki, objętej symbolem 8-U, nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. W pierwszej kolejności ocena ta odnosi się do przeznaczenia terenu. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako terenu usług komercyjnych – handlu, w § 17 ust. 2 uchwały, jest zgodne z ustaleniami Studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo, przyjętego uchwałą Nr III/32/2002, Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 30 grudnia 2002 r. Po pierwsze, teren ten przeznaczono w Studium pod usługi. Po drugie, w Studium sformułowano wymóg, według którego, pod zabudowę mieszkaniową można przeznaczać działki o minimalnej powierzchni 1000 m2. Ponadto, skarżący nie zakwestionował ustalenia, zgodnie z którym, działka nr A/14, przed uchwaleniem zaskarżonego MPZP, nie była objęta planem miejscowym. Zgodnie z ewidencją gruntów stanowi użytek rolny zabudowany, zaś według planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., działka była przeznaczona na cele rolne (teren elementarny 7.8 RPO – przetwórstwo owocowo-warzywne). W takich uwarunkowaniach nie można postawić Gminie zarzutu ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Przeznaczając teren pod usługi Gmina nie naruszyła także władztwa planistycznego przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Przed dalszymi uwagami konieczne jest nawiązanie do utrwalonego w orzecznictwie poglądu, według którego, kontrola sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą, procedury planistycznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1981/16). Władztwo planistyczne gminy nie ma więc charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. O przekroczeniu władztwa planistycznego można zaś mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16). Zaskarżona uchwała, w zakresie przeznaczenia części terenu działki nr A/14 na usługi, jak wynika z przywołanych wyżej okoliczności (treść Studium, przeznaczenie ewidencyjne oraz przeznaczenie w planie, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.) została przez Sąd pierwszej instancji oceniona przy zastosowaniu tych kryteriów. Nie jest również zasadny zarzut naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegające na przyjęciu, iż przyjęta w § 17 ust. 3 pkt 5 a zaskarżonej uchwały oraz załączniku graficznym nr 1 dla terenu oznaczonego symbolem 8-U nieprzekraczalna linia zabudowy a także wynikająca z § 17 ust. 3 pkt 5 b szerokość elewacji frontonowych wynika z ograniczeń sytuowania obiektów dróg publicznych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wymagań § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że określone w § 17 ust. 3 pkt 5 lit. b uchwały szerokości elewacji frontowych od granic dróg: A/39 i A/32, nie naruszają normy zawartej w art. 43 ust. 1 Lp. 3 lit. b i c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: droga powiatowa 8 m, droga gminna 6 m. Niezależnie zatem od tego, czy w planie przyjęto odległość od krawędzi jezdni, czy też od granicy drogi, zachowana została minimalna, wymagana powołanymi przepisami, odległość. Konsekwencją przyjęcia takich wskaźników w zakresie szerokości elewacji frontowych było ustalenie nieprzekraczalną linię zabudowy. Pamiętać trzeba, że przyjmując te ustalenia, organ planistyczny kierował się także innymi okolicznościami: wielkością działki i wymaganą przepisami § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległością ewentualnych obiektów z innymi działkami budowlanymi. Również zatem w aspekcie powołanych w analizowanym zarzucie wskaźników zagospodarowania terenu, tj. linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowych, nie tylko nie doszło do naruszenia prawa, ale także nie można postawić zarzutu naruszenia władztwa planistycznego. Nie ma mowy o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi polegające na nierozstrzygnięciu w granicach sprawy i nieorzeczenie nieważności § 17 uchwały. Sąd orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznacza zaskarżony akt. W odniesieniu do § 17 uchwały Sąd oddalił skargę, czego nie kwestionuje sam skarżący w opisie naruszenia). Oddalenie skargi w części nie oznacza, że sąd administracyjny nie orzekł w granicach sprawy. Niezależnie od wadliwego powołania się, w rozważanym zarzucie, na przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., stwierdzić należy, że stwierdzenie nieważności przeznaczenia części działki pod drogę nie ma wpływu na ocenę ograniczeń w zagospodarowaniu terenu 8-U. Pod ciąg pieszo-jezdny wewnętrzny przeznaczony był niewielki teren o powierzchni 88 m2. Stwierdzenie nieważności § 81 nie oznacza, że cała działka nr A/14 objęta jest unormowaniem § 17. Dalszy status planistyczny terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 70-KDW nie jest przesądzony i należy do organu planistycznego (jakkolwiek organ ten związany jest stanowiskiem wyrażonym w powołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych). Do czasu ewentualnego nowego unormowania planistycznego odnoszącego się do terenu 70-KDW albo nowej regulacji łącznie normującej teren całej działki, nie ma podstaw do eliminowania z obrotu prawnego zasad zagospodarowania terenu 8-U, określonych w § 17 zaskarżonej uchwały. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przepis ten nie był stosowany gdyż przedmiotem skargi nie była decyzja, ani postanowienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.