III SA/Po 602/18

Dnia 19 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na rozstrzygnięcie nadzorcze [...] Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej określenia zasad udzielania dotacji celowych. oddala skargę Regionalna Izba Obrachunkowa uchwałą z dnia [...] r., nr [...] , stwierdziła nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia[...] roku Nr [...] w sprawie[...], z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, zwanej dalej: "p.o.ś."). Jak wynika z uzasadnienia powyższej uchwały oraz akt sprawy, przedmiotową uchwałą Rada Miejska powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 400a ust. 1 pkt 5 i art. 21 oraz art. 403 ust. 2, 4- 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś. określiła zasady udzielania dotacji celowych na dofinansowanie kosztów wymiany systemów ogrzewania na paliwa stałe na ekologiczne źródła ciepła. Określając ogólne warunki ubiegania się o dotacje Rada w § [...] wskazała podmioty mogące ubiegać się o dotację w sposób następujący: [...]. Jak wskazała w uzasadnieniu uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa, zwana dalej: RIO, Rada Miejska tym samym postanowiła o wykluczeniu z możliwości ubiegania się o dotacje przez podmioty wymienione w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. b-d (wspólnoty mieszkaniowe, osoby prawne i przedsiębiorców) oraz podmioty wymienione w pkt 2 tego artykułu (jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi), natomiast w ocenie RIO użycie przez ustawodawcę w art. 403 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. wyrażenia "w szczególności" należy czytać jako minimum ustawowe podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych uprawnionych do ubiegania się o przyznanie dotacji celowej. Ponadto upoważnienie zawarte w art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania (a tym bardziej ograniczania) w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego kręgu podmiotów, którym taka dotacja przysługuje z mocy ustawy, zatem Rada Miasta uchwalając omawiany powyżej zapis przekroczyła zakres powyższego upoważnienia. Nadto Kolegium RIO stwierdziło, że wadliwie sformułowano zapis § [...]uchwały Rady Miejskiej , w którym Rada określiła, iż [...] Zdaniem RIO ustalenie wysokości dotacji w powyższy sposób jest nieprecyzyjne gdyż wskazuje jedynie górną granicę wielkości dotacji, pozostawiając swobodę ustalania kwoty udzielanej dotacji od tej granicy w dół. Tym samym zapis taki pozostawia dowolność organowi wykonawczemu w zakresie obliczania wysokości dofinansowania przy rozpatrywaniu wniosków poszczególnych podmiotów przenosząc kompetencje w tym zakresie na organ wykonawczy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina [...] wniosło o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Aktowi RIO skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś., mające wpływ na treść Uchwały, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalania, a tym bardziej ograniczania w uchwale w sprawie udzielenia dotacji celowej z budżetu gminy kręgu podmiotów, którym taka dotacja przysługuje i w konsekwencji stwierdzenia, że Rada Miejska w uchwale Nr [...]z dnia [...]r. przekroczyła zakres upoważnienia zawartego w art. 403 ust. 5 p.o.ś., 2. art. 403 ust. 5 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy scedowała swoje uprawnienia do ustalenia wysokości dotacji na organ wykonawczy i w konsekwencji stwierdzenia, że Rada Miejska w uchwale Nr [...]z dnia [...]r. przekroczyła zakres upoważnienia zawartego w art. 403 ust. 5 p.o.ś., W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zwrot "w szczególności" oznacza, że poza elementami które "w szczególności" występują, mogą występować też inne. Zamiast więc tego wyrażenia możnaby użyć zwrotu "na przykład". Tym samym rada gminy może dokonywać wyboru podmiotów wskazanych w ust. 4 art. 403 ustawy. Co do zastrzeżeń RIO tyczących się drugiego zapisu uchwały skarżąca stwierdziła, że i ta interpretacja jest nieuprawniona jako, że wyrażenie "co najwyżej" należy interpretować w kontekście całego zapisu paragrafu [...]uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., określanej dalej: "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z zasadą legalizmu, o której stanowi przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady tej wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podejmować uchwały tylko wtedy, gdy istnieje przepis prawa uprawniający go do takiego działania. Warunkiem zgodności z prawem jest nie tylko przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji, wymaganej procedury, ale także zgodność aktu z dyspozycją prawa materialnego. Ponadto w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1997 r. (sygn. akt III SA 534/96), do działalności organów samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". W niniejszej sprawie spór sprowadza się zasadniczo do dwóch kwestii, tj. do możliwości zawężenia kręgu podmiotów, którym może być udzielona dotacja celowa, a wskazanych w art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519), a ponadto możliwości regulowania przez radę gminy wysokości dotacji w sposób wskazany w § [...] uchwały. Rozważając w pierwszej kolejności kwestię określenia kręgu podmiotów, którym może być udzielona dotacja celowa wskazać należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 p.o.ś. nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów bowiem, takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że takie ograniczenie miało miejsca w niniejszej sprawie dlatego stanowisko RIO wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym było prawidłowe. Użyte w omawianym przepisie wyrażenie "w szczególności" należy interpretować w ten sposób, że krąg osób w tym przepisie wskazany może zostać co najwyżej poszerzony nie zaś zawężony. Ponieważ w ocenie Sadu krąg podmiotów do których uchwała Rady Miejskiej była kierowana i którym dawała uprawnienia do przedmiotowej dotacji, został z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawężony, toteż pozostałe jej regulacje wymagają odniesienia się do szerszego kręgu adresatów- beneficjentów dotacji. Przechodząc do drugiego z zarzutów, podkreślić ponownie należy przede wszystkim to, że organ stanowiący podejmujący akty prawa miejscowego obowiązany jest działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co już zostało uregulowane w trybie ustawy, ani też do wykraczania poza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w wyżej cytowanym art. 403 ust. 5 p.o.ś. Zapis uchwały w § [...] nie narusza dyspozycji art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z art. 403 ust. 5 ustawy P.o.ś. wynika uprawnienie dla rady gminy do ustalenia zasad udzielania dotacji celowej oraz sposobu jej rozliczania. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasady udzielania dotacji jak i jej wysokości mieszczą się w pojęciach: "zasady udzielania" oraz "sposób rozliczania" dotacji celowej, wskazanych w art. 403 ust. 5 P.o.ś. Wysokość dotacji określona w sposób: co najwyżej [...] zł, jednakże nie więcej niż [...] % poniesionych kosztów kwalifikowanych jest zapisem precyzyjnym biorąc pod uwagę treść wcześniejszych zapisów uchwały. W § [...] wskazano koszty kwalifikowane. Tak więc nie nasuwa żadnych wątpliwości obliczanie wysokości dofinansowania przy rozpatrywaniu wniosków i brak jest podstaw do twierdzenia, że podjęcie decyzji w kwestii wysokości dotacji scedowane jest na podmiot wykonawczy. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.