II SA/Ke 735/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Powiatu w Staszowie z dnia 18 listopada 2015 r. nr XVII/92/15 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Powiatu w Staszowie uchwałą nr XVII/92/15 z dnia 18 listopada 2015r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1445 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.), w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 4 sierpnia 2015r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2016r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2015r. poz. 707), uchwaliła, że: § 1. Ustala się wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym na koszt właściciela: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie - 111 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 19 zł; 2) motocykl: a) za usunięcie - 219 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 26 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie - 480 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 39 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - 599 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 51 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie - 848 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 73 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie - 1250 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 134 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie - 1521 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 197 zł. § 2. Ustala się wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w wysokości 50 % kwoty za usunięcie pojazdu wyszczególnionego w § 1 uchwały. W uzasadnieniu uchwały powołano art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym oraz wskazano, że w związku z ogłoszeniem przez Ministra Finansów w Monitorze Polskim w dniu 11 sierpnia 2015r. (M.P. z 2017r. poz. 707) obwieszczenia o obowiązujących w 2016r. maksymalnych stawkach opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, należało je uwzględnić przy określaniu wysokości opłat na rok 2016. Koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wynikają z kosztu dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również podjętych czynności załadunkowych i są uzależnione od wysokości stawek za usunięcie danego rodzaju pojazdu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Staszowie zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu w Staszowie upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały, zawartego w tym przepisie poprzez: - ustalenie w § 1 wysokości opłat za usunięcie poszczególnych pojazdów i przechowywanie poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze powiatu staszowskiego bez uwzględnienia faktycznych kosztów usuwania i przechowywania poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze danego powiatu, - ustalenie w § 2 wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, w wysokości 50% kwoty za usunięcie pojazdów poszczególnych rodzajów. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że ustawodawca w art. 130a ust. 6 ustawy określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są nimi: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu przeprowadza analizę pod kątem jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z przesłanek powinno obejmować ustalenie faktycznych kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno natomiast szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte przez radę pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy organ ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nieprzewidziane w ustawie. Mając powyższe na uwadze wnoszący skargę zarzucił, że Rada Powiatu w Staszowie podejmując zaskarżoną uchwalę nie kierowała się przesłankami, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Za taką tezą przemawia porównanie treści uchwały z treścią obowiązujących w dacie podjęcia uchwały umów z dnia 19 sierpnia 2014r. zawartych pomiędzy Powiatem Staszowskim a [...], z których wynika, że stawki za usunięcie pojazdu są określone na poziomie znacznie niższym niż ten, który wynika z zaskarżonej uchwały. Przykładowo wysokość opłaty za przechowywanie pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne w uchwale wynosi 197 zł za każdą dobę zaś w umowie wynosi brutto 130 zł. Stąd wniosek, że Rada nie dokonywała analizy kosztów w trakcie podejmowania uchwały. Różnica między stawką określoną w uchwale a ceną określoną w umowie z przedsiębiorcą każdorazowo stanowi więc dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, w § 2 uchwały ustalono wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w wysokości 50% kwoty za usunięcie pojazdów poszczególnych rodzajów, który to zapis daje możliwość uznania powstania kosztów już w przypadku samego zgłoszenia dyspozycji usunięcia pojazdu przez firmę usługi świadczącą. Autor skargi zaznaczył, że w sytuacji gdy organy samorządu terytorialnego działają jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze swojego działania, każde działanie Rady Powiatu musi mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Tymczasem w opisany wyżej sposób Rada Powiatu w Staszowie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 130a ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Staszowie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że umowy dotyczące usuwania i przechowywania pojazdów z dnia 19 sierpnia 2014r., zostały zawarte w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 907 ze zm.). Umowy te obowiązywały do dnia 31 lipca 2016r., ponieważ w dniu 1 sierpnia 2016r. zostały podpisane kolejne umowy w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów pomiędzy Powiatem Staszowskim a [...]. Wszystkie w/w umowy poprzedzone zostały postępowaniami o udzielenie zamówienia publicznego, których integralną częścią było rozeznanie rynku co do przedsiębiorstw jako potencjalnych wykonawców usług, spełniających wszelkie kryteria i wymogi zawarte w specyfikacjach oraz oferujących najkorzystniejsze ceny wykonania usług. Przedstawiając zestawienie stawek opłat zawartych w zaskarżonej uchwale oraz w czterech umowach, jakie obowiązywały w roku 2016, organ stwierdził, że stawki zawarte w uchwale nie różnią się znacząco od stawek, według których następuje rozliczenie z przedsiębiorcą świadczącym usługi usuwania i przechowywania pojazdów. Przedstawiony w skardze przykład różnicy wynoszącej 67 zł między stawką opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne zawartą w uchwale a stawką określoną w umowie nr BZP/6/2/K/14 jest jedyny. Ponadto jego przytoczenie jest zasadne tylko w czasie trwania tej umowy, tj. od stycznia 2016r. do końca lipca 2016r. ponieważ od 1 sierpnia 2016r. obowiązywała nowa umowa, gdzie różnica ta wynosiła 7 zł. Organ zwrócił uwagę na fakt, że podczas trwania kilkuletniej umowy z przedsiębiorcą niemożliwym jest przewidzenie wysokości stawek określanych corocznie przez Ministra Finansów. Dlatego Rada Powiatu w Staszowie stara się unikać takich sytuacji kiedy maksymalne stawki określone przez Ministra będą niższe od stawek zawartych w umowie z przedsiębiorcą. Organ zaznaczył, że wysokość opłat i kosztów za usunięcie pojazdu z drogi oraz za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym uchwalił kierując się koniecznością sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Stawki opłat za takie zdarzenia w powiecie są ustalone na podstawie faktycznych kosztów zadania, uwzględniających m.in. koszty realizacji usług, które są powierzane firmie zewnętrznej zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Opłaty i koszty nie są zaniżane i nie są ustalane automatycznie na poziomie maksymalnych stawek z obwieszczenia Ministra Finansów. Organ podkreślił, że opłaty ustalone zaskarżoną uchwałą stanowią dochód własny powiatu. W roku 2016 usunięto 86 pojazdów. Koszty wynikające z umów za usuwanie to 38.736 zł, zaś koszty wynikające z uchwały to 38.747 zł - różnica to 11 zł. Z kolei koszty wynikające z umów za przechowywanie to 15.151 zł, zaś koszty wynikające z uchwały to 16.455 zł – różnica to 1304 zł. Kwota ta wprawdzie wpłynęła do budżetu, ale jedynie w niewielkim zakresie pokryła koszty związane ze sprawną realizacją zadania. Odnosząc się do drugiego zarzutu organ zacytował art. 130a ust. 2a ustawy i stwierdził, że zaskarżona uchwała określa jedynie stawkę, jaką w przypadku faktycznego powstania kosztów związanych z cofnięciem dyspozycji organ ma zastosować ustalając odpłatność dla właściciela pojazdu. Z uzasadnienia uchwały wynika, że koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wynikają z kosztów dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również z podjęcia czynności załadunkowych. Do chwili obecnej nie było przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, a tym samym nie naliczono nikomu 50% opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Jak wynika z tego przepisu, ustalając wysokość opłat rada powiatu powinna się kierować dwoma przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16 dostępny w bazie LEX). Ponieważ uchwała ustalająca wysokość opłat i kosztów jest aktem prawa miejscowego, a ponadto nakłada ona pewne finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (przykładowo protokołu z sesji, na której została ona podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ powiatu (radni) faktycznie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Sposób bowiem realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów. Wymóg prawidłowego uzasadnienia aktów administracji publicznej zaliczany jest do standardów dobrej administracji oraz sprawiedliwego procesu. W orzecznictwie sądowym zawraca się uwagę, że konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i 7 Konstytucji RP, a dodatkowo przy zastosowaniu analogii legis - art. 107 § 3 kpa. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu, właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w realiach niniejszej sprawy, wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia w/w stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017r., III SA/Wr 739/17, dostępny w CBOSA). Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno przy tym zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018r., II SA/Sz 1314/17, dostępny w CBOSA). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Staszowie powołała się tylko na to, że ukazało się obwieszczenie Ministra Finansów w sprawie maksymalnych stawek opłat, i takie też maksymalne opłaty ustaliła. Analiza nadesłanego protokołu z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta, także świadczy o tym, że jedynym uzasadnieniem ustalenia opłat w maksymalnej wysokości było ogłoszenie w Monitorze Polskim obwieszczenia o maksymalnych opłatach obowiązujących w 2016r. Obwieszczenie to niewątpliwie jest istotne, gdyż ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 130a ust. 6a i 6b nie pozwala na ustalenie opłat w wysokości wyższej niż w nim określone. Jednakże powołanie się tylko na to obwieszczenie świadczy o tym, że organ przy ustalaniu wysokości opłat nie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, a jedynie wysokością maksymalnych możliwych do ustalenia opłat. Dlatego też bez znaczenia jest podnoszona dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczność, że opłaty te tylko w niewielkim (wbrew zawartemu w skardze zarzutowi) stopniu różnią się od opłat wynikających z łączących Gminę umów z podmiotami zajmującymi się usuwaniem i przechowywaniem pojazdów. Poza powołanym w skardze przypadkiem różnicy na poziomie 67 zł pomiędzy stawką przyjętą w uchwale a ustaloną w umowie obowiązującej do dnia 31 lipca 2016r. w zakresie dotyczącym przechowywania pojazdów przewożących materiały niebezpieczne, w przypadku wszystkich pozostałych umów (w tym zwłaszcza tych obowiązujących od 1 sierpnia 2016r. oraz umowy nr BZP/6/2/K/14) także występują stawki niższe niż w zaskarżonej uchwale. Również nie może być uwzględniona podkreślana przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że opłaty te stanowią dochód powiatu. Nie jest to bowiem przesłanka, którą stosownie do cytowanego na wstępie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym organ mógłby się kierować przy ustalaniu wysokości opłat (por. przywołany wyżej wyrok NSA w sprawie I OSK 1916/16, w którym wskazano, że odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię). Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym podczas trwania kilkuletniej umowy z przedsiębiorcą niemożliwym jest przewidzenie wysokości stawek określanych corocznie przez Ministra Finansów, dlatego Rada Powiatu w Staszowie stara się unikać takich sytuacji kiedy maksymalne stawki określone przez Ministra będą niższe od stawek zawartych w umowie z przedsiębiorcą. Jak trafnie podniósł WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 stycznia 2018r., sygn. II SA/Bd 791/18, organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Wiadomym zatem jest, że przeprowadzenie przetargu na świadczenie usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia. Jej treść, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu w Staszowie opłat i kosztów oraz na brak dokonania nie tylko rzetelnej ale wręcz jakiejkolwiek analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.