II OSK 1991/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1376/18 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 27 lutego 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1376/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę R. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył R. S. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach, w których ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uzasadnienia skargi oraz załącznika do protokołu złożonego przez pełnomocnika skarżącego, bezsprzecznie wynika, że skarga powinna zostać uwzględniona, choćby z tej przyczyny, że na żadnym etapie postępowań przed organami skarżąca nie miała możliwości skorzystania z profesjonalnej pomocy prawnej, nie była należycie reprezentowana, nie umożliwiono jej skorzystania z pomocy tłumacza, organy nie zajmowały merytorycznego stanowiska, a pełnomocnik z urzędu został jej wyznaczony dopiero na etapie postępowania przed Sądem I instancji, już po złożeniu skargi w niniejszej sprawie; b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), b) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów w okolicznościach, w których ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uzasadnienia skargi oraz załącznika do protokołu złożonego przez pełnomocnika skarżącego, bezsprzecznie wynika, że skarga powinna zostać uwzględniona, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jedynie lakoniczne i niewystarczające; uzasadnienie zaskarżonego wyroku i niewskazanie przyczyn dla których Sąd pierwszej instancji nie doszukał się w rozstrzygnięciu organu naruszenia zarzutów wskazanych w skardze oraz w załączniku do protokołu, w tym w szczególności nie rozważenie, a w konsekwencji nie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów naprowadzonych w uzupełnieniu skargi, złożonym przez pełnomocnika z urzędu, a to w szczególności naruszenia przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 7, 77 oraz 8 k.p.a., d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez ich niezastosowanie przez organ oraz pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. z dnia 9 stycznia 2018 roku, nr ..., mimo że skarżący we wniosku z dnia 13 listopada 2017 roku ujawnił nowe dla sprawy okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania opornej decyzji (tj. decyzji Powiatowego Nadzoru Budowlanego w M. M., z dnia 21 sierpnia 2015 roku, nr ...) co stanowiło stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaną decyzją ostateczną, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie wznowił postępowania administracyjnego i nie skonfrontował przedstawionych przez skarżącego okoliczności (tj. objęcia spornego budynku pozwoleniem na budowę z 1975 roku, znak ...) z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z brzmieniem art. 145 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie przez organ oraz pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. z dnia 9 stycznia 2018 roku, nr ..., mimo że w świetle ujawnienia nowych okoliczności w sprawie, zgodnie z literalną wykładni; art. 145 § 1 k.p.a. na organie I instancji ciążył obowiązek wznowienie, postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr ... z dnia 21 sierpnia 2015 roku, a inicjatywa do wznowienia postępowania, niezależnie od treści wniosku ciążyła na organie pierwszej instancji; f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie przez organ oraz pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. z dnia 9 stycznia 2018 roku, odmawiającej zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 21 sierpnia 2015 roku, w sytuacji, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że decyzja PINB z dnia 21 sierpnia 2015 roku, została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy z literalnej wykładni art 103 ust. 2 Prawa budowlanego, wynika, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do budynków wzniesionych wyłącznie po 1 stycznia 1995 roku, g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez ich niezastosowanie przez organ oraz pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. z dnia 9 stycznia 2018 roku, nr ... kiedy z treści uzasadnienia wyżej wymienionej decyzji wynika, że organ nie odniósł się do wniosku dowodowego skarżącego, a tym samym organ w ogóle nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnił interesu społecznego oraz interesu skarżącego w niniejszej sprawie; h) art. 7 i 77 k.p.a. przez ich niezastosowanie przez organ oraz pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomięcie środków dowodowych złożonych przez skarżącego, nie wskazanie w treści uzasadnienia dlaczego organ nie zweryfikował czy budynek został rzeczywiście wniesiony na podstawie pozwolenia na budowę o nr ... z 1975 roku wydanego przez Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych w S. z siedzibą w S.; i) art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie przez organ oraz pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo prowadzenia sprawy w sposób, który sprawił, że skarżący stracił zupełnie zaufanie do organów władzy publicznej. Mając powyższe na względzie wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, nadto wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że powołane w dwóch pierwszych zarzutach przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż mają charakter wynikowy i regulują ogólnie sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega oddaleniu, ewentualnie uwzględnieniu. Poza tym trzeba zauważyć, że zarzut odnoszący się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. został sformułowany w sposób nieadekwatny do stanu niniejszej sprawy. W rezultacie zarzuty zostały rozpoznane w takim zakresie, w jakim łączyły się z zarzutami dotyczącymi przepisów powołanych w dalszych punktach petitum skargi kasacyjnej (pkt d, e, f, g, h, i). Zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 145 § 1 k.p.a. sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd Wojewódzki niezasadnie oddalił skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji miał obowiązek wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 21 sierpnia 2015 r. nr ... w związku z ujawnieniem we wniosku skarżącego nowych dla sprawy okoliczności i dowodu, co stanowiło podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji z tej przyczyny, że organy nie rozpoznały sprawy w trybie wznowienia postępowania. Jak słusznie Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, inicjatywa uruchomienia konkretnego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego leży po stronie wnioskodawcy, a w niniejszej sprawie skarżący w piśmie z 13 listopada 2017 roku wyraźnie wniósł o "zmianę decyzji PINB nr ... z dnia 21 sierpnia 2015 r., polegającą na tym abym nie musiał rozbierać całkowicie budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. o nr. ew. ... położonej w C.". Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że z okoliczności przytoczonych we wniosku nie wynikała inicjatywa wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak też treść pisma nie budziła wątpliwości co do zawartego w nim żądania. Podkreślić również należy, że w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 stycznia 2018 r. skarżący zarzucił "naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 155 k.p.a.", konsekwentnie domagając się zmiany decyzji w przedmiocie rozbiórki. Ponadto należy zaznaczyć, że skarżący ani na etapie złożenie wniosku, ani też w toku postępowania nie przedstawił żadnych dokumentów, mogących wskazywać na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W takim stanie sprawy obowiązkiem organów obu instancji było rozpoznanie sprawy w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z żądaniem skarżącego, który domagał się zmiany decyzji ostatecznej z 21 sierpnia 2015 r. Zaakcentowania wymaga, że tryb wznowienia postępowania (art. 145 – art. 152 k.p.a.) oraz tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. stanowią całkowicie odrębne i niezależne od siebie instytucje procesowe. Co ważne, tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ zainicjowanie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach i mogą być one uruchomione niezależnie od siebie jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia kilku postępowań nadzwyczajnych lub gdy strona twierdzi, że takie podstawy występują. Dlatego Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że rzeczą skarżącego było zainicjowanie właściwego postępowania, natomiast organy administracji nie mogły rozpoznać sprawy w innym trybie, niż woskowanym przez stronę. Te same uwagi należy odnieść do zarzutu kasacyjnego, dotyczącego naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, które zdaniem skarżącego polegało na niezasadnym oddaleniu skargi, kiedy z okoliczności sprawy wynikało, że decyzja z 21 sierpnia 2015 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy wskazać na niespójność zarzutów kasacyjnych, bowiem organ administracji nie mógł orzec w jednej decyzji o wnioskowanej zmianie decyzji, wznowieniu postępowania i jednocześnie nieważności kwestionowanej decyzji. Skoro sprawa była rozpoznawana w trybie art. 155 k.p.a., to organy obu instancji nie odnosiły się do kwestii regulowanych przepisami art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rezultacie wyjaśnieniu w sprawie podlegały wyłącznie okoliczności związane z określonymi w art. 155 k.p.a. przesłankami zmiany decyzji ostatecznej. W tym kontekście organy orzekające w niniejszej sprawie nie były obowiązane odnosić się do okoliczności nieistotnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym do twierdzeń skarżącego o wzniesieniu przedmiotowego budynku na podstawie pozwolenia na budowę, gdyż okoliczność samowoli przesądzona została w ostatecznej decyzji z 21 sierpnia 2015 r. Przypomnieć trzeba, że postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany decyzji, a więc w trybie nadzwyczajnym, nie polega na merytorycznym rozpoznaniu sprawy w całokształcie, tak jak w postępowaniu zwykłym, lecz jedynie dokonaniu weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. W konsekwencji nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne, w których podniesiono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. (pkt g, h petitum skargi kasacyjnej). Jednocześnie należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego nie wystąpiły takie okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie przez organy administracji art. 8 k.p.a. W rezultacie uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie nastąpiły uchybienia proceduralne, które warunkowałyby uchylenie kontrolowanych decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że stosownie do art. 134 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki podjął rozstrzygnięcie w granicach sprawy wyznaczonych przedmiotem zaskarżonej decyzji, odnoszącej się do decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Tym samym Sąd Wojewódzki nie mógł uczynić przedmiotem kontroli sądowej innej sprawy niż ta, w której wydano zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki, zgodnie z wymogami art. 141 § 4, przedstawił w sposób właściwy stan sprawy i zarzuty podniesione w skardze, wyjaśnił prawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz odniósł się do zarzutów strony skarżącej. Wobec powyższego zarzut kasacyjny postawiony w tym zakresie uznać należało za chybiony. Z oczywistych względów Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć art. 135 p.p.s.a., który nie ma zastosowania w przypadku oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7