VII SA/Wa 1376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę 1 Sygn. akt VII SA/Wa 1376/18 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 208 r., Nr [...], na podstawie art. 155 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku R. S. - odmówił zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]sierpnia 2015 r., Nr [...] nakazującej właścicielowi – R. S. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach boków: 6,44 m x 13,58 m zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z niewykonaniem nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] nakazu rozbiórki, najpierw upomnieniem z dnia [...] października 2015 r. wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, a następnie wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., który został doręczony zobowiązanemu w dniu [...] grudnia 2015 r. Z uwagi na dalsze niewykonanie nakazanej rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] nałożył na R. S. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 50.809,03 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy osiemset dziewięć złotych i trzy grosze) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W związku z nierozebraniem przedmiotowego obiektu budowlanego, pomimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia, organ nadzoru budowlanego skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] tytuły wykonawcze w celu ściągnięcia należności pieniężnych. W efekcie złożenia przez R. S. wniosku o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., organ zwrócił się o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku do H. Pi., która nie wyraziła zgody na zmianę ww. decyzji. Powołując się na art. 155 k.p.a. organ wyjaśnił, że do zmiany lub uchylenia decyzji może dojść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Natomiast decyzja, co do której został złożony wniosek o zmianę, została wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i jest to decyzja o charakterze związanym, ponieważ organ był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki określone tym przepisem, zaś inwestor nie chciał skorzystać z możliwości legalizacji. Dodatkowo organ zaznaczył, że warunkiem zmiany lub uchylenia jest zgoda wszystkich stron postępowania, natomiast uczestniczka H. P. takiej zgody nie wyraziła. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], odmawiającej zmiany decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] nakazującej właścicielowi – R. S. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach boków: 6,44 m x 13,58 m zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją związaną i już z tego powodu nie może mieć do niej zastosowanie art. 155 k.p.a., jak również za odmową zmiany przemawia fakt nie wyrażenia zgody przez uczestnika postępowania na zmianę decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a., oraz art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] wydanego przez Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych w [...] z siedzibą w [...]. Przedmiotowe pozwolenie zostało wydane matce właściciela W. S. Skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku, bez ingerencji w ściany budynku. Podniósł również, że obecnie nie ma on innego miejsca, w którym mógłby zamieszkać, dlatego słuszne jest postanowienie o wstrzymaniu egzekucji i nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącego organy powinny w sprawie zastosować art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego i w efekcie zastosować przepisy prawa budowlanego z 1974 r. W pisemnym uzupełnieniu skargi z dnia 18 lutego 2019r. zarzucono nadto organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu instancji pomimo, że skarżący we wniosku z dnia 13 listopada 2017r. ujawnił nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydana spornej decyzji z [...] sierpnia 2015r, co dawało podstawę do wznowienia postępowania, zakończonego decyzja ostateczną- objęcie spornego budynku pozwoleniem na budowę z 1975r. Jednocześnie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 103 ust 2 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja z [...] sierpnia 2015r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. naruszeniem art. 103 ust 2 Prawa budowlanego i zastosowaniem art. 48 ust 1 Prawa budowlanego choć ma on zastosowanie jedynie do budynków wzniesionych po 1 stycznia 1995r. Zdaniem skarżącego organ naruszyła także art. 145 § 1 kpa bowiem nie wznowił z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę choć taki obowiązek na nim spoczywał w świetle ujawnienia nowych okoliczności i dowodów w piśmie z dnia 13 listopada 2017r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 208 r., Nr [...], odmawiającą ,na podstawie art. 155 kpa, zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] nakazującej R. S. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach boków: 6,44 m x 13,58 m zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 543 położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Zgodnie z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wniosku o zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870). Postępowanie prowadzone w tym trybie art. 155 kpa stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. Przy czym, eliminacja decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Przepis art. 155 k.p.a. (jak i art. 154 Kodeksu) dotyczy zaś wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi wadami. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest tego rodzaju postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu. Nakaz rozbiórki orzeczono z [...] sierpnia 2015r. w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z przepisów tych wynika, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 art. 48). Przy czym, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2 art. 48) oraz w postanowieniu nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu (ust. 3 art. 48). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje przepis ust. 1. W decyzji z [...] sierpnia 2015r. organ wskazał, że inwestor nie wykonał postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2015r. obligującego go do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Niewykonanie wskazanego postanowienia i nałożonych na jego podstawie obowiązków, musiało skutkować nakazem rozbiórki . Z wykładni językowej art. 155 kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym, uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala, tj. nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Dodatkowo należy zauważyć, że uczestniczka H. P. zgody na zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015r. nie udzieliła. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organów, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 kpa co skutkować musiało odmową zmiany decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi i jej uzupełnienie należy podnieść, że są one nieuprawnione. Inicjatywa uruchomienia konkretnego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego leży po stronie wnioskodawcy. Jedynie w sytuacji uzasadnionych wątpliwości, organ ma obowiązek dopytać jakie postępowanie wszczyna złożony przez stronę wniosek. Tymczasem w piśmie z dnia [...] listopada 2017r. skarżący wnosi o " zmianę decyzji PINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r., polegającą na tym abym nie musiał rozbierać całkowicie budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...] położonej w [...]. Przywołanie w piśmie okoliczności, że budynek gospodarczy wzniesiony został na podstawie pozwolenia wydanego przez Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych w [...], nie stanowiły o inicjatywie wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tym bardziej , że w piśmie tym skarżący nie kwestionował prawidłowości postępowania legalizacyjnego a jedynie wyjaśniał, że niewykonanie obowiązków wynikających z postanowienia PINB z [...] marca 2015r. było wynikiem błędnej informacji uzyskanej przez projektanta. Należy także podkreślić, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy prawa nie nakładają na organ administracji publicznej obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego czy też postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją z urzędu. Brak jest również środków procesowych pozwalających zawiadamiającemu na zmuszenie organu administracji do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r., III SA 408/97, publ. CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 2238/12, publ. CBOSA). Jednocześnie należy podkreślić, że nie ma żadnych przeszkód aby skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2015r. czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową przy zachowaniu terminu o którym mowa w art. 148 kpa, przy czym należy podkreślić, że ta sama przesłanka nie może stanowić podstawy do wznowienia postepowania i do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na konkurencyjność tych postępowań. Istnienie przesłanki wznowieniowej w danej sprawie, co do zasady nie wyklucza wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jednak oba postępowania nie mogą dotyczyć tej samej przyczyny ( vide wyrok NSA z 3 października 2010r., II OSK 754/13). Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa procesowego , wskazanych w uzupełnieniu skargi, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2017r., zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302). Sygn. akt VII SA/Wa 1376/18 Warszawa, dnia ................... 2019 r. ZARZĄDZENIE Odpis wyroku z dnia 22 lutego 2019 r. z uzasadnieniem przesłać: • pełnom. strony skarżącej – adw. M. Semetkowski z pouczeniem dla stron nie reprezentowanych przez pełnomocnika fachowego o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. Sędzia WSA Izabela Ostrowska