I OSK 603/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1136/18 w sprawie ze skargi Burmistrza N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w N. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Burmistrza N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1136/18 – działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.) - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności zarządzenia w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...]: uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt I) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz Burmistrza [...] kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt II). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uwzględnienie skargi Burmistrza [...] na akt nadzoru i uznanie braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...], pomimo tego, że rozstrzygnięcie jest zasadne i odpowiada prawu; 2) art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 14 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe i art. 28g ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że Zastępca Burmistrza [...] może zostać powołany w skład Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...] jako przedstawiciel organu prowadzącego przedszkole. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Burmistrza [...] oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...]. Organ nadzoru uznał,, że przedmiotowe zarządzenie narusza przepis art. 63 ust. 14 ust. 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 28g ustawy o samorządzie gminnym. W skład komisji konkursowej, jako jej przewodniczący, powołany został bowiem Krzysztof Kolibski pełniący jednocześnie funkcję Zastępcy Burmistrza [...]. Zdaniem Wojewody, analiza powyższych przepisów prowadziła do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę (piastun organu), jak również pełniąca funkcję zastępcy tego organu nie mogą być członkami komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły (placówki). Stanowiska organu nadzoru nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który po rozpoznaniu skargi Burmistrza [...], uchylił powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd wskazał, że co prawda, ustawodawca, regulując w art. art. 63 ust. 14 ust. 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe skład komisji postanowił wyraźnie, iż w jej skład wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu, jednak określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 63 ust. 14 ust. 1a ustawy Prawo oświatowe, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju praw w jego imieniu i na jego rzecz (np. art. 268a k.p.a.). Zatem z treści art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola samego siebie. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał bowiem uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę, będąc członkiem Komisji konkursowej, staje się niejako "sędzią we własnej sprawie", gdyż ma dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu lub jego unieważnienie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego ,nie oznacza to jednak, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, K. K. – Zastępcę Burmistrza [...]. Sąd Wojewódzki w tym miejscu podniósł, że z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe wyraźnie wynika, iż w przypadku organu prowadzącego jakim jest gmina, kompetencje w zakresie powołania komisji konkursowej zostały przez ustawodawcę wprost przyznane burmistrzowi. Przepis powyższy nie przyznaje natomiast żadnych kompetencji zastępcy burmistrza. "Przedstawiciel organu", o którym mowa w art. 63 ust. 14 pkt 1a ustawy Prawo oświatowe, oznacza zaś osobę (pracownika), która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz, w tym zastępcy burmistrza. Przy czym z faktu zastępowania burmistrza przez jego zastępcę nie można wnioskować, że zastępstwo to powoduje automatyczne przejęcie przez zastępcę burmistrza kompetencji burmistrza. Za chybione uznać więc należało, zdaniem Sądu I instancji, stawianie znaku równości pomiędzy osobą pełniącą funkcję zastępcy burmistrza, a osobą piastującą funkcję samego organu wykonawczego gminy – burmistrza, który pełni funkcję jednoosobowo, co prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Wojewoda [...], który opierając skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 148 p.p.s.a. w zw. art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe i art. 28g ustawy o samorządzie gminnym. Formułując powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wskazał, że brak było podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i przyjęcia wykładni pozwalającej na uznanie, iż Zastępca Burmistrza [...] mógł zostać powołany w skład Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...] jako przedstawiciel organu prowadzącego przedszkole. Zarzuty te okazały się jednak niezasadne. Przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę zarządzania Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...] objętego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i poz. 2203). Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ww. ustawy, pod pojęciem szkoły należy rozumieć także przedszkole. W myśl art. 63 ust. 1 ustawy, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się zaś w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić, powierzyć stanowiska dyrektora. (art. 63 ust. 10). Stosownie zaś do treści art. 63 ust. 14 ustawy Prawo światowe, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje Komisję Konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 15. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe, organem prowadzącym szkołę lub placówkę jest jednostka samorządu terytorialnego. W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20 u.s.o. wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym podkreśla się, iż pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Chodzi tutaj zatem o osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę (np. burmistrz) nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursy na stanowisko dyrektora szkoły (przedszkola). Przepis art. 63 ust. 14 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi bowiem ograniczenie dopuszczalności powołania przez piastuna organu (np. burmistrza) samego siebie z skład komisji konkursowej. Ograniczenie to – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie dotyczy jednak osoby pełniącej funkcję zastępcy tego organu. Określenie "organ prowadzący szkołę" nie jest bowiem tożsame z określeniem "przedstawiciel organu prowadzącego szkołę", użytym w art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy. Przedstawicielem takiego organu będzie osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz. "Przedstawiciel organu" oznacza więc pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. W art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca wprost przyznał wójtowi (burmistrzowi/prezydentowi) kompetencje do powierzenia prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/08 (LEX nr 512719), powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza jednak, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten podmiot. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji nie staje się organem, a działa zawsze w jego imieniu. Powyższe - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – oznacza, że do składu komisji konkursowej może być powołany zastępca burmistrza. Jest on bowiem "przedstawicielem organu" działającym w jego imieniu, a nie organem (piastunem organu). Powołanie zastępcy burmistrza w skład komisji konkursowej nie koliduje więc z wynikającymi z przepisów prawa kompetencjami organu w zakresie postępowania konkursowego i nie wpływa na bezstronność tego postępowania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają natomiast rozważania skarżącego kasacyjnie dotyczące charakteru i skutków przejęcia przez zastępcę burmistrza zadań oraz kompetencji w sytuacji, o której mowa w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności: 1) tymczasowym aresztowaniem, 2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, 3) odbywaniem kary aresztu, 4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni, 5) zawieszeniem w czynnościach służbowych - jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. Jak z powyższej bowiem regulacji prawnej wynika, ustawodawca enumeratywnie wskazał sytuacje, w których dochodzi do przejęcia przez zastępcę burmistrza jego zadań i kompetencji. W przedmiotowym zaś stanie faktycznym, żadna z tych potencjalnych sytuacji nie miała miejsca. Przepis ten nie mógł zatem mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 3