II SA/Sz 1136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza Nowogardu na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 6 września 2018 r. nr P-1.4131.216.2018.AA w przedmiocie stwierdzenie nieważności zarządzenia w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr 3 w Nowogardzie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz strony skarżącej Burmistrza Nowogardu kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Burmistrz Nowogardu w dniu 24 marca 2018 r. wydał zarządzenie nr 429/2018 w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr 3 w Nowogardzie. Na podstawie art. 63 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i poz. 2203) Burmistrz Nowogardu w § 1 powołał ww. Komisję konkursową w składzie Przewodniczący Komisji: 1. K. K.- przedstawiciel organu prowadzącego Członkowie: 2. M. W. - przedstawiciel organu prowadzącego, 3. M. M. - przedstawiciel organu prowadzącego, 4. I. U. - przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 5. K. S.-S. - przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 6. M. O. - przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 7. A. W. - przedstawiciel rady pedagogicznej, 8. K. L. - przedstawiciel rady pedagogicznej, 9. A. D. - przedstawiciel rady rodziców, 10. M. C. - przedstawiciel rady rodziców, 11. E. Ż. - przedstawiciel [...], 12. A. K.-K. - przedstawiciel [...]. W § 2 zarządził, że zasady pracy komisji konkursowej określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. poz. 1587), a w § 3, że Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 września 2018 r., na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, poz. 2232; z 2018 r., poz. 994, poz. 1000, poz. 1349, poz. 1432) stwierdził nieważność zarządzenia nr 429/2018 Burmistrza Nowogardu z dnia 24 marca 2018 r. w sprawie powołania Komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr 3 w Nowogardzie. Z uzasadnienia aktu nadzoru wynika, że Burmistrz Nowogardu działając w oparciu o unormowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy konkursowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587) określił w § 1 kwestionowanego zarządzenia skład komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr 3 w Nowogardzie. Organ nadzoru stwierdził, że zarządzenie narusza przepis art. 63 ust. 14 ust. 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 28g ustawy o samorządzie gminnym. W skład komisji konkursowej, jako jej przewodniczący, powołany został bowiem K. K. pełniący jednocześnie funkcję Zastępcy Burmistrza Nowogardu. Zdaniem organu nadzoru analiza przepisów ustawy Prawo oświatowe prowadzi do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę, jak również pełniąca funkcję zastępcy tego organu nie mogą być członkami komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły (placówki). W orzecznictwie sądów administracyjnych został ugruntowany pogląd, że wójt nie może być przedstawicielem organu prowadzącego w komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Ustawodawca regulując skład przedmiotowej komisji postanowił wyraźnie, że w jej skład wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Sądy administracyjne wyraźnie podkreślają, że określenie przedstawiciel organu nie jest tożsame z określeniem piastun organu lub organ. Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym wyrazom lub zwrotom zawartym w tekście prawnym. Przedstawiciel organu, o którym mowa w ww. przepisie prawa oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby jednak ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego, przepis prawny zostałby skonstruowany w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji. Organ wykonawczy nie może zatem powołać piastuna tegoż organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej. Wspomniana zasada dotyczy w całej rozciągłości wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który jest organem jednoosobowym. Jednakże, takie obostrzenie dotyczące składu komisji konkursowej winno odnosić się również do zastępcy burmistrza gminy. Zgodnie z art. 28g ustawy o samorządzie gminnym w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji burmistrza spowodowanej np. niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni, jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca. W związku z tym w sytuacji, gdyby zastępca wójta był członkiem komisji (nawet niekoniecznie jako jej przewodniczący), mając kompetencję do zatwierdzania konkursu albo jego unieważniania, stawałby się sędzią we własnej sprawie, co prowadziłoby do niemożności zachowania bezstronności postępowania konkursowego. Organ nadzoru nadmienił, iż przy powołaniu komisji konkursowej oraz w toku całego postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (placówki, przedszkola) należy stosować ogólne standardy dobrej administracji, zapewniając tym samym bezstronność i obiektywizm. W przedstawionym powyżej stanie faktycznym nie może być mowy o zapewnieniu bezstronności i obiektywizmu, ponieważ w pracach komisji - powołany jako jej przewodniczący - uczestniczył zastępca burmistrza, a więc organu gminy wykonującego zadania i kompetencje organu prowadzącego. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że powołanie K. K. Zastępcy Burmistrza Nowogardu do składu komisji konkursowej, zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania ww. zarządzenia z obrotu prawnego. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 września 2018 r. złożył Burmistrz Nowogardu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 429/2018 Burmistrza Nowogardu, pomimo że zarządzenie nr 429/2018 Burmistrza Nowogardu nie jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności nie jest sprzeczne z art. 63 ust. 14 ustawy prawo oświatowe. - przepisów prawa materialnego w postaci art. 29 ust. ’1 pkt 2 oraz art. 63 ust. 14 ustawy prawo oświatowe, poprzez uznanie, że osoba piastująca stanowisko zastępcy organu wykonawczego gminy nie może zostać powołana w skład komisji konkursowej jako przedstawiciel organu prowadzącego szkołę. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 148 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa i winno zostać uchylone. W ocenie strony skarżącej stanowisko organu nadzoru wynika z nieuprawnionej wykładni rozszerzającej przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 63 ust. 14 ustawy prawo oświatowe. W tym zakresie chybione jest powoływanie się przez Wojewodę Zachodniopomorskiego na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym postawiono tezę, że rozdzielenie kompetencji organu prowadzącego szkołę lub placówkę od kompetencji komisji konkursowej wyłącza powołanie w skład komisji konkursowej organu prowadzącego szkołę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. I OSK 2185/14. Jednak w obecnym stanie prawnym, w przypadku organu prowadzącego jakim jest gmina, kompetencje w zakresie powołania komisji konkursowej zostały przez ustawodawcę wprost przyznane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) na mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe. Przepis powyższy nie przyznaje natomiast żadnych kompetencji zastępcy organu wykonawczego gminy. Zabiegiem nieuprawnionym jest natomiast stawianie znaku równości pomiędzy osobą pełniącą funkcję zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a osobą piastującą funkcję samego organu wykonawczego. Bez znaczenia w ocenie Skarżącego są również rozważania organu nadzoru w zakresie hipotetycznej możliwości przejęcia zadań i kompetencji wójta przez jego zastępcę w sytuacji przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez wójta zgodnie z art. 28g u.s.g., bowiem, w niniejszej sprawie sytuacja tego rodzaju nie wystąpiła ani w czasie wydawania zarządzenia, ani w czasie pracy komisji konkursowej, ani też w żadnym późniejszym okresie do dnia złożenia niniejszej skargi. Skarżący nie może natomiast zaakceptować tezy (która byłaby konsekwencją poglądu wyrażonego przez organ nadzoru), że przy każdego rodzaju czynności dokonywanej przez zastępcę wójta należałoby brać pod uwagę, że osoba ta może przejąć zadania i kompetencje wójta w trybie art. 28g u.s.g., ponieważ prowadziłoby to do traktowania zastępcy wójta jako quasi-organu wykonawczego, co jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Zastępca burmistrza Nowogardu-jest pracownikiem Urzędu Miejskiego w N., który w swojej pracy pomaga w wykonywaniu przez burmistrza Nowogardu zadań ustawowych, działając niejednokrotnie - podobnie jak inni pracownicy urzędu zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych - w imieniu organu wykonawczego na podstawie stosownych upoważnień, których zakres wyznaczają przepisy prawa. Wojewody Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki zostały uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i poz. 2203). Art. 63 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że "stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w przypadku szkół i placówek prowadzonych "przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje odpowiednio : wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa. "Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić, powierzyć stanowiska dyrektora". (ust. 10). W celu prowadzenia przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje Komisję Konkursową w składzie (art. 63 ust. 14 ustawy Prawo o światowe) : 1) po trzech przedstawicieli: a. organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b. organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a. rady pedagogicznej, b. rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 15. Art. 63 ust. 15. Łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3. Wskazać w tym miejscu należy na unormowania zawarte w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy Komisji Konkursowej (Dz. U. 2017.1587), które w § 2 stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego Komisji Konkursowej zwanej dalej "Komisją", który kieruje jej pracami, a w § 8 ust. 1, że po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego, a w ust. 2, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Zatem w tej instytucji prawnej trzeba upatrywać niemożliwości powoływania komisji konkursowej w takim kształcie, który narusza obiektywizm jej działania. Zgodzić się należy, że stanowiskiem organu nadzoru w tym zakresie, że ustawodawca regulując skład przedmiotowej komisji postanowił wyraźnie, że w jej skład wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania lub zaniechania przepisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 63 ust. 14 ust. 1a ustawy Prawo oświatowe, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju praw w jego imieniu i na jego rzecz (np. art. 268a k.p.a.). Zatem już z samej treści art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola samego siebie. Za pomoc tej regulacji ustawodawca chciał uniknąć sytuację, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członka Komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu lub jego unieważnienie. Nie oznacza to wbrew twierdzeniom organu nadzoru, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola K. K. – Zastępcę Burmistrza Nowogardu. Z treści cytowanego wyżej przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, wyraźnie wynika, że w przypadku organu prowadzącego jakim jest gmina, kompetencje w zakresie powołania komisji konkursowej zostały przez ustawodawcę wprost przyznane burmistrzowi. Przepis powyższy nie przyznaje natomiast żadnych kompetencji zastępcy burmistrza. Za chybione uznać należało stawianie znaku równości pomiędzy osobą pełniącą funkcję zastępcy burmistrza, a osobą piastującą funkcję samego organu wykonawczego gminy – burmistrza, który pełni funkcję jednoosobowo. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "przedstawiciel organu" o którym mowa w art. 63 ust. 14 pkt 1a ustawy Prawo oświatowe oznacza (osobę) pracownika, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz. Samo powołanie zastępcy burmistrza nie przenosi na tego zastępcę wszelkich kompetencji organu wykonawczego gminy. Z faktu zastępowania burmistrza przez jego zastępcę nie można wnioskować, że zastępstwo to powoduje automatyczne przejęcie przez zastępcę burmistrza kompetencji burmistrza. Burmistrz może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy swojemu zastępcy, z tym, że będą one związane między innymi z kierowaniem urzędem gminy (w tym nadzór nad jego funkcjonowaniem) oraz organizacją tego urzędu. Wobec powyższego na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302) należało orzec jak w sentencji wyroku.