II OSK 2400/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA. Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 366/18 w sprawie ze skargi A. B., W. B. i A. B. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 366/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B., W. B. i A. B. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie rozpoznania wniosku, stwierdził, że Wójt Gminy N. dopuścił się bezczynności (pkt 1), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), umorzył postępowanie z wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji (pkt 3), wymierzył Wójtowi Gminy N. grzywnę w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych) (pkt 4), przyznał od Wójta Gminy N. na rzecz skarżących: A. B., W. B. i A. B. solidarnie sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych) (pkt 5), oraz zasądził od Wójta Gminy N. na rzecz skarżących: A. B., W. B. i A. B., solidarnie, kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 6). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy N. Wyrok zaskarżył w części, tj. w pkt 1, 2, 4, 5 i 6. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 oraz art. 149 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie skargi skarżących i wydanie wyroku. W oparciu o powyższy zarzut Wójt Gminy N. wniósł o: 1. na podstawie art. 179 a P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi; 2. na podstawie art. 188 P.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; 3. ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zarzut skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Skarga do Sądu pierwszej instancji wniesiona została wniesiona w czerwcu 2018 r., a zatem w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Powołany w podstawie kasacji przepis art. 149 składa się wielu jednostek redakcyjnych, tj. z czterech paragrafów (§ 1, § 1a, § 1b oraz § 2), zaś § 1składa się z trzech punktów. Przepisy te normują szereg różnych zagadnień procesowych i materialnych. Ograniczenie się w podstawie kasacji do wskazania, jako naruszonego, przepisu art. 149 P.p.s.a., nie jest, przy takiej konstrukcji przepisów art. 149 § 1-2 P.p.s.a., wystarczająco precyzyjne z punktu widzenia wymagań z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Niezależnie od tej wadliwości, z uwagi na zakres opisu naruszenia, można odnieść się do zarzutu nieuwzględnienia stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy. W sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie powołanej wyżej ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na postawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwe jest zatem zgłoszenie w podstawie kasacji zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych z powołaniem się na przepisy proceduralne normujące postępowanie sądowe w tych sprawach. Do przepisów tych zaliczyć można art. 149 § 1-2 P.p.s.a. W konsekwencji, biorąc także pod uwagę stwierdzenia zawarte w podsumowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej (strona 9, akapit trzeci i ósmy od góry strony) oraz wskazanie na naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.) możliwe jest merytoryczne odniesienie się do analizowanego zarzutu. Zarzucając, że zaskarżony wyrok nie uwzględnia stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, skarżący nie konkretyzuje tego zarzutu, nie wskazuje pominiętych, jego zdaniem, okoliczności. W istocie nie kwestionuje ustaleń Sądu pierwszej instancji. Zarzut sprowadza się do twierdzenia, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a z przewlekłością w prowadzeniu postępowania. Są to zatem zagadnienia związane z kwalifikacją faktów i zdarzeń, a więc z zastosowaniem norm prawa materialnego normujących instytucje bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazać trzeba, że w przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na bezczynność lub na przewlekłość, czy na bezczynność i przewlekłość, to bez względu na sposób jej oznaczenia, czy zawarte w niej wnioski i przyjętą jej wstępną kwalifikację Sąd ma obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości. Skargę strony określoną jako skarga na bezczynność lub przewlekłość należy rozumieć jako skargę na nieprawidłowe działanie organu w załatwieniu jej sprawy, brak działania, opieszałość, długotrwałość czy także nieudolność. Do sądu administracyjnego natomiast należy ocena czy postępowaniu organu przypisać charakter bezczynności, czy przewlekłości i z jakich środków określonych w art. 149 P.p.s.a. skorzystać. Wynika to stąd, że w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie (patrz: art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) nie było ustawowej definicji bezczynności i przewlekłości, a wypracowane w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądy prowadzą do wniosku, że oba te przejawy wadliwego prowadzenia postępowania mogą występować i łącznie i naprzemiennie w jednym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 87/14). Zasadniczo przyjęto, że z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13). Pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje, itd. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie – co do zasady – jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 87/14). Ponadto przedmiotem postępowania zarówno ze skargi na bezczynność, jak i ze skargi na przewlekłość jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w przepisach art. 149 § 1-2 P.p.s.a. bądź skargę oddala. Oddalenie skargi musi natomiast poprzedzać ustalenie, że w prowadzonym postępowaniu nie zaistniał ani stan bezczynności, ani przewlekłości. Ustalenie tych okoliczności wymaga zanalizowania toku postępowania administracyjnego od momentu wpływu wniosku do chwili rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej i oceny wszystkich czynności zarówno pod kątem samej bezczynności, jak i przewlekłości. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest do oceny czy w sprawie doszło do wydania aktu w terminie oznaczonym przepisami prawa, jak też do oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Powinien przy tym ocenić nie tylko sam fakt podejmowania ewentualnych działań, ale czy podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy i czy były podejmowane terminowo. W niniejszej sprawie Sąd szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za usunięcie drzew. Sąd nie kwestionował wskazywanych przez organ okoliczności związanych z postępowaniem wyjaśniającym, takich jak wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego w sprawie wykonania nowych operatów szacunkowych. Wnoszący kasację nie podważył tych okoliczności, które zadecydowały przez Sąd, że organ prowadził postępowanie przewlekle, a przewlekłość ta doprowadziła do bezczynności organu pierwszej instancji. Do okoliczności tych należą wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieuzasadnione przerwy w działaniu Wójta Gminy N. Ocena Sądu pierwszej instancji polegająca na przyjęciu, że organ prowadził postępowanie z przerwami, co narusza zasady wyrażone w art. 35 i 36 K.p.a. oraz zasady z art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 K.p.a., jest prawidłowa i prowadzi do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności. Niezależnie od oceny, czy z formalnego punktu widzenia organ prowadził postępowanie przewlekle, wyczerpane zostały przesłanki do przyjęcia, że pozostawał bezczynny. Wnoszący kasację organ, ani w podstawie kasacji, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie przedstawił zarzutów naruszenia art. 149 § 1 a P.p.s.a. oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 149 § 1 a P.p.s.a. normuje stwierdzenie czy bezczynność organu prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezskuteczne jest w takiej sytuacji podnoszenie tej kwestii, bez powołania naruszonego, zdaniem skarżącego, przepisu prawnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Również poza podstawami kasacji pozostaje orzeczenie o zasądzeniu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Skarżący organ nie powołał jako naruszonego przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. i nie wykazał, by zastosowanie tego przepisu przez Sąd było wadliwe. Sąd wskazał na przesłanki zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżących i z wywodu tego nie wynika, aby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 w związku z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.