II OSK 1754/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1055/18 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1055/18 oddalił skargę Z. S. (dalej określanej jako skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] nałożył na skarżącą, jako właścicielkę lokalu nr [...] położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], obowiązek dostarczenia oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) określającej prawidłowość wykonanych w tym lokalu robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem) oraz zasadami wiedzy technicznej, a ponadto określającej wpływ wykonanych robót budowlanych na konstrukcję budynku i na lokale sąsiednie, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Motywując zasadność nałożenia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz.U. 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej zwanej ustawą) obowiązku organ nadzoru budowlanego wskazał, że skarżąca wykonała w lokalu mieszkalnym roboty budowlane polegające na likwidacji i postawieniu nowych ścianek działowych, co spowodowało powiększenie liczby pomieszczeń oraz zmianę usytuowania kuchni. Tym samym doszło do zmiany dotychczasowego układu funkcjonalnego lokalu, a w konsekwencji parametrów użytkowych obiektu. Zdaniem organu wykonane roboty stanowią przebudowę lokalu. Zmiana usytuowania ścianek działkowych skutkuje zupełnie odmiennymi warunkami techniczno-użytkowymi obiektu, a także zmianą parametrów użytkowych elementu użytkowanego (ściany) oraz lokalu. Organ uznał zatem, że dokonane przez skarżącą zmiany nie były zgodne z obowiązującymi w dacie wykonania robót przepisami rozporządzenia regulującymi wymagania dotyczące minimalnych powierzchni poszczególnych pokoi. Przyznał jednocześnie, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 2285; zwanym dalej rozporządzeniem z 2017 r.) zniesiono te wymogi, niemniej w § 94 rozporządzenia wprowadzono regulację, zgodnie z którą powierzchnia użytkowa mieszkania nie może być mniejsza niż 25 m². Nadto, w ocenie organu, należy ustalić, czy zachowany jest stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi (§ 57 ust. 2 rozporządzenia), należy również odnieść się do kwestii wentylacji w aneksie kuchennym i oświetlenia kuchni światłem dziennym (§ 93 rozporządzenia). Od tego postanowienia zażalenia wnieśli: skarżąca i [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pierwszym postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowego uznając, że [...] sp. z o.o. sp.k., wykonawca robót, nie posiada interesu prawnego. Natomiast drugim postanowieniem z tego dnia (nr [...]), wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podzielając w całości ustalenia faktyczne i stanowisko organu pierwszej instancji za zasadne uznał nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia oceny technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy. Jest to konieczne, skoro wykonane roboty spowodowały zwiększenie liczby pomieszczeń w lokalu oraz zmianę ich przeznaczenia, co wpłynęło na zmianę parametrów techniczno - użytkowych zarówno całego obiektu, jak i poszczególnych pomieszczeń. Ponadto niezbędne jest ustalenie, jak wykonane roboty wpłynęły na konstrukcję budynku oraz lokali sąsiednich. Z uwagi na charakter robót, ich ilość, związane z tym wątpliwości organu co do ich jakości i zastosowanych materiałów, a nadto że wykonane zostały w lokalu w budynku wielomieszkaniowym nie jest możliwe dokonanej kompleksowej oceny robót przez organ nadzoru budowlanego Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca kwestionując przyjęcie przez organy, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 81c ust. 2 ustawy, uzasadniające nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2018 r. w pierwszej kolejności nawiązał do sformułowanego w skardze zarzutu i wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego wydając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy postanowienie o nałożeniu obowiązku musi wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że organy w sposób wystarczający wykazały, że w sprawie występują takie wątpliwości, a mianowicie co do jakości wykonanych robót budowlanych oraz jakości zastosowanych materiałów. Bezsprzecznie bowiem w lokalu skarżącej wykonano roboty polegające na postawieniu ścianek działowych z płyt G-K, wydzieleniu dwóch dodatkowych pokoi, zamiany kuchni na pokój, a także urządzenia aneksu kuchennego w pomieszczeniu komunikacji. W wyniku tych prac doszło do zwiększenia liczby pomieszczeń w lokalu oraz zmiany ich przeznaczenia, co zdaniem Sądu, wpływa na parametry techniczno-użytkowe zarówno całego obiektu, jak i poszczególnych pomieszczeń. Tym samym za zasadne uznał przyjęcie, że weryfikacji wymaga kwestia ewentualnego wpływu przedmiotowych robót na konstrukcję budynku oraz lokale sąsiednie. Następnie Sąd podkreślił, że w chwili rozpoczęcia robót, a zatem w dniu 28 lipca 2017 r., obowiązywał § 94 rozporządzenia, który zmieniony został przez § 1 pkt 27 rozporządzenia z 2017 r. i obecnie przepis ten przewiduje, że mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m². Wskazał przy tym, że w sprawie zastosowanie mają zmienione przepisy, które regulują kwestię wentylacji w aneksie kuchennym oraz oświetlenia kuchni światłem dziennym (§ 93 rozporządzenia), a także stosunku powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi (§ 57 ust. 2 rozporządzenia). Sąd skonstatował zatem, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Pierwszy zarzut materialnoprawny podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że: - uzasadnione było nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia oceny technicznej w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia i wiedzą techniczną, a ponadto określającej wpływ wykonanych robót budowlanych na konstrukcję budynku i lokale sąsiednie, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły ustawowe przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu, tj. nie wystąpiły uzasadnione wątpliwości organu, których we własnym zakresie nie mógł usunąć, co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Pełnomocnik wskazał także, że przedmiotem ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, nie może być "prawidłowość wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia z 2002 r. i wiedzą techniczną" oraz "wpływ robót na konstrukcję budynku i na lokale sąsiednie", a przesłanką nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy - wątpliwości organu w powyższym zakresie lub wynikająca z wykonanych prac zmiana parametrów funkcjonalnych, użytkowych lokalu lub obiektu budowlanego; - organy w sposób wystarczający wykazały, iż w sprawie występują wątpliwości co do jakości wykonywanych robót budowlanych oraz jakości materiałów, podczas gdy organy obu instancji nie podały żadnych konkretnych zarzutów co do zastosowanych materiałów i nie wskazały, w jaki sposób przeprowadzone prace miały wpłynąć na zmianę parametrów techniczno-użytkowych całego obiektu, jak i poszczególnych pomieszczeń ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że skutkiem zmiany usytuowania ścianek działowych jest zmiana paramentów użytkowych elementu użytkowego (ściany). Drugi zarzut podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 7 w związku z art. 3 pkt 7a i art. 81c ust. 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że prace polegające na wyburzeniu i postawieniu ścianek działowych w lokalu oraz zmianie usytuowania kuchni w obrębie lokalu skarżącej, stanowią przebudowę, podczas gdy wskazane prace nie stanowią przebudowy i nie znajdują do nich zastosowania przepisy rozporządzenia. Dlatego też, w ocenie pełnomocnika, błędne było nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy, gdyż obowiązek jej dostarczenia może zostać nałożony jedynie wówczas, gdy miała miejsce przebudowa. Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 81c ust. 2, art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 7a ustawy poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji, mimo że organ ten dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy, przy braku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a także mimo że prace wykonane w lokalu skarżącej nie miały charakteru przebudowy. Następnie podniesiono naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 12 § 1 i 2, art. 77 § 1, 2 i 4 i art. 80 oraz art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej określanej jako K.p.a.), poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji, mimo że: - organy administracji prowadziły postępowanie dowodowe w sposób rażąco sprzeczny z wymienionymi przepisami, w szczególności w sposób całkowicie nieuprawniony scedowały obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego na stronę postępowania, co przejawia się w nałożeniu na skarżącą obowiązku dostarczenia oceny technicznej, podczas gdy mając na uwadze cel prowadzonego postępowania ustalenia te nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i doprowadzą jedynie do przedłużenia postępowania oraz narażą skarżącą na poniesienie znaczących wydatków związanych ze sporządzeniem przedmiotowej ekspertyzy, gdyż prace wykonane w lokalu skarżącej nie miały charakteru przebudowy i brak jest uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i wyrobów budowlanych; - organy obu instancji w toku postępowania dokonały całkowicie dowolnej i arbitralnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, skutkującej w szczególności błędnym uznaniem, że zmiana usytuowania ścianek działowych spowodowała zupełnie odmienne warunki techniczno-użytkowe dla obiektu oraz skutek w postaci zmiany parametrów użytkowych obiektu użytkowanego (ściany) oraz lokalu, podczas gdy do zmiany parametrów użytkowych obiektu ani lokalu nie doszło; - organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący i poprzedzony dokładną analizą i oceną materiału dowodowego, w sposób nieuzasadniony pomijając wnioski zawarte w projekcie aranżacji wnętrz złożonym do akt sprawy, a w konsekwencji w sposób nieuzasadniony przyjęły, że w lokalu skarżącej wykonano prace prowadzące do zmiany układu funkcjonalnego lokalu, parametrów użytkowych lokalu lub obiektu budowlanego oraz polegające na przebudowie lokalu, podczas gdy w rzeczywistości prace wykonane w lokalu polegają na rozebraniu niektórych istniejących ścianek działowych i postawieniu nowych w innym miejscu i nie wpływają na parametry użytkowe obiektu budowlanego lub lokalu bądź ich układ funkcjonalny oraz nie stanowią przebudowy lokalu, ani tym bardziej obiektu budowlanego. Ostatni zarzut podniósł naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 11, art. 107 § 3, art. 126 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 140 i art. 144 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji, mimo że sporządzone przez organy obu instancji uzasadnienia zaskarżonych orzeczeń nie odpowiadały wymaganiom wskazanym w ww. przepisach, w szczególności nie zawierały określenia jakiego dokładnie aspektu konstrukcji w przedmiotowym lokalu dotyczą uzasadnione wątpliwości organu odwoławczego. Ponadto organy obu instancji w sposób niedostateczny wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się wydając zaskarżane rozstrzygnięcie, zaś organ odwoławczy dodatkowo nie odniósł się do zarzutów zażalenia w sposób wystarczający, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i świadczy o braku rozważenia przez ten organ wszystkich okoliczności sprawy i argumentacji przedstawionej przez skarżącą w zażaleniu. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Pełnomocnik zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor szczegółowo rozwinął powyższe zarzuty. Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że, w niniejszej sprawie nie wystąpiły ustawowe przesłanki zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy, bowiem kwestią budzącą wątpliwości organów nie jest jakość zastosowanych wyrobów budowlanych, jakość wykonywanych robót budowlanych, bądź stan techniczny obiektu budowlanego, bowiem organy nie powzięły uzasadnionych wątpliwości odnośnie tych kwestii. Pełnomocnik zauważył przy tym, że dopiero w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji wspomniano lakoniczne, że organ ten powziął wątpliwości odnośnie jakości robót i zastosowanych materiałów. Ponadto, ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie wskazali, które z przeprowadzonych prac miałyby ingerować w konstrukcję budynku. W tym kontekście pełnomocnik zaakcentował, że organ ma obowiązek samodzielnie ustalić i ocenić, czy wykonane roboty budowlane, do których zastosowanie znajduje rozporządzenie, są zgodne z jego przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a nie przerzucać ten obowiązek na skarżącą, także w zakresie kosztów. W szczególności organ powinien samodzielnie ustalić, czy przepisy rozporządzenia mają do wykonanych robót zastosowanie, co w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy przedmiotowe roboty stanowią budowę, przebudowę lub są związane ze zmianą sposobu użytkowania budynków. Rozwijając ten wątek pełnomocnik stwierdził, że aby można było mówić o przebudowie, wskutek prac wykonanych przez skarżącą, musiałyby zmienić się parametry użytkowe lub techniczne budynku. Tymczasem organy nie prowadziły postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy na skutek wykonania kwestionowanych prac zmieniły się powyższe parametry. Prace wykonane przez skarżącą dotyczą bowiem wyłącznie wnętrza lokalu, nie ingerują zaś w część wspólną budynku i nie wpływają na jego konstrukcję. Jeśli więc określone prace nie stanowią budowy, przebudowy budynku lub jego części oraz nie są związane ze zmianą sposobu użytkowania, to przepisy rozporządzenia i wynikające z niego wymogi odnoszące się do budynku lub jego części i robót w nich wykonanych, nie mają do nich zastosowania. W końcowym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik zaakcentował, że organy obu instancji, ustalając okoliczności sprawy błędnie nie uwzględniły złożonego do akt sprawy projektu remontu aranżacji wnętrz z lipca 2017 r. W przedmiotowym projekcie uprawniony projektant oświadczył, że prace przedstawione w projekcie nie ingerują w konstrukcję budynku. Podkreślił przy tym, że organ ma obowiązek zebrać materiał dowodowy w sprawie i nie może postępowania dowodowego zastąpić żądaniem sporządzenia przez stronę oceny technicznej. Organ, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, po właściwej analizie i ocenie dowodów, powinien przyjąć, że prace wykonane w lokalu skarżącej nie stanowią przebudowy, a jedynie bieżącą konserwację lub remont lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aczkolwiek wszystkie zarzuty podnoszone w granicach tych podstaw koncentrują się wokół zasadniczej w sprawie kwestii, tj. zasadności nałożenia na skarżącą, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej. Wypada zatem w pierwszej kolejności odnieść się do przewidzianej w powołanym przepisie regulacji prawnej. Według art. 81c ust. 2 ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że postanowienie właściwego organu w sprawach budowlanych wydawane jest w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ma charakter dowodowy i stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 K.p.a. W istocie więc ocena techniczna lub ekspertyza stanowi rodzaj opinii biegłego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1925/17, Lex nr 2582299 i z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2877/18, Lex nr 2774609). Oznacza to, że właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej dowolnie, bez uzasadnionej potrzeby, z pominięciem przesłanek określonych w tym przepisie. Pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego są fachowcami, dysponują wiedzą z dziedziny budownictwa i niejednokrotnie bez potrzeby odwoływania się do wiedzy ponadprzeciętnej z tej dziedziny mogą poczynić stosowne ustalenia i na ich podstawie wysnuć wnioski. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2028 r., sygn. akt II OSK 111/17, Lex nr 2611573). Przepis art. 81c ust. 2 ustawy wskazuje wprost, że może to nastąpić w razie powstania uzasadnionych wątpliwości i to odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Innymi słowy, pomimo czynności przeprowadzonych w toku postępowania (oględziny, pomiary, analiza dokumentów) nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracownika (pracowników) organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części. Zastrzec jednak wymaga, co trafnie zaakcentował autor skargi kasacyjnej, że wiadomości specjalne służące do opracowania oceny technicznej lub ekspertyzy muszą odnosić się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17, Lex nr 2740287). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w omawianej materii prowadzi do wniosku, że w przedstawiony sposób Sąd pierwszej instancji postrzega instytucję postanowienia dowodowego, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy. Wskazuje wszak na potrzebę istnienia "kwalifikowanych" wątpliwości przed wydaniem postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia oceny technicznej i uzasadnioną, w okolicznościach sprawy, potrzebę zasięgnięcia opinii specjalisty z dziedziny budownictwa w kategoriach wymienionych w tym przepisie. Zawarte więc w skardze zarzuty idące w kierunku wykazania, że Sąd dopuścił się błędnej wykładni art. 81c ust. 2 ustawy nie są usprawiedliwione. Słusznie jednak zarzuca pełnomocnik skarżącej, że Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zwrócił uwagi na wszystkie jego aspekty. Akceptując legalność postanowienia nakładającego na skarżącą obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych w jej lokalu robót (w formie opisowej i graficznej) uznał, że ocena całości prac wymaga wiadomości specjalistycznych. Tymczasem z zaakceptowanych przez Sąd ustaleń organu nadzoru budowlanego, poczynionych w następstwie przeprowadzonych w dniu 27 września 2017 r. oględzin lokalu i analizy przedłożonej przez skarżąca dokumentacji, sporządzonej przez uprawnionego architekta, nazwanej "Aranżacja lokalu mieszkalnego (zawierającej część opisową i graficzną), wynika, że część wykonanych prac nie nasuwa zastrzeżeń co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego lokalu jako części budynku wielomieszkaniowego. Poprzez porównanie stanu dotychczasowego i po przeprowadzeniu prac można było ustalić nie tylko rozmiar tych prac, jakość użytych wyrobów, ale także podstawowe parametry użytkowe lokalu. Zbędna więc była ocena techniczna odnosząca się do powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, skoro lokal ten odpowiada warunkowi technicznemu przewidzianemu w § 94 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., a zatem w dacie orzekania przez organy). Nie zachodziła potrzeba zasięgania opinii specjalisty celem sprawdzenia, czy w wyniku prac nie doszło do naruszenia warunków technicznych określonych w § 57 ust. 2 i § 93 rozporządzenia (w odniesieniu do ostatniego przepisu także w nowym brzmieniu). W wyniku robót powiększeniu uległ jeden z pokoi, z drugiego powstały dwa mniejsze, z dotychczasowego pomieszczenia kuchni utworzono pokój, w pomieszczeniu komunikacji (naprzeciw łazienki) wykonano aneks kuchenny, nieznaczne zmiany dokonano w pomieszczeniu łazienki. Zatem sygnalizowana wątpliwość, czy w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi i innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względu na pobyt ludzi, stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi odpowiada warunkowi technicznemu z § 57 ust. 2 rozporządzenia mogła zostać usunięta przez pracownika organu podczas oględzin. Do tej czynności nie są wymagane wiadomości specjalistyczne. Również w odniesieniu do kolejnej wątpliwości dotyczącej oświetlenia i prawidłowej wentylacji aneksu kuchennego (przy zamianie kuchni gazowej na elektryczną, nowym podłączeniu okapu kuchennego do przewodu), a zatem spełnienia warunków technicznych z § 93 pkt 1 - 5 rozporządzenia, organ nie podjął nawet próby rozwiania tych wątpliwości we własnym zakresie. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że w omawianym zakresie organy ograniczyły się do sformułowania wątpliwości, nie uzasadniły dlaczego - po dokonaniu oględzin i dysponując projektem prac - nie jest możliwe usunięcie tych wątpliwości we własnym zakresie i należy przerzucić na skarżącą obowiązek rozwiania wymienionych wątpliwości w sporządzonej ocenie technicznej. W tym zatem zakresie usprawiedliwione okazały się postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w petitum skargi przepisami procedury administracyjnej dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone naruszenie nie mogło doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, jako że dalej idące zarzuty okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw, a orzeczenie w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że lokal mieszkalny skarżącej znajduje się na trzecim piętrze jedenastokondygnacyjnego budynku. Lokal ten jest więc jednym z wielu lokali mieszkalnych w tym budynku. Już w projekcie aranżacji lokalu mieszkalnego przewidziano wyburzenie części ścian działowych oraz wybudowanie nowych ścian w technologii zabudowy tzw. suchej ściany (gipsowo-kartonowej), a ponadto likwidację przyłącza gazu i wykonanie dodatkowego przyłącza wodnego i kanalizacyjnego. Protokół z oględzin lokalu stwierdza wykonanie tego rodzaju prac w lokalu. Całkowicie bezzasadne są zarzuty pełnomocnika skarżącej, że także w tym zakresie wątpliwości organu mogły zostać rozwiane bez potrzeby sporządzenia opinii technicznej, skoro projektant zapewnił, że roboty te mogą zostać bezpiecznie wykonane i nie naruszają konstrukcji budynku. Przeciwnie, trafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji akceptujący stanowisko organów administracji, że wyburzenie części ścian działowych mogło mieć wpływ nie tylko na stan techniczny lokalu skarżącej, ale na stan techniczny (konstrukcyjny) całego budynku, natomiast jakość użytych materiałów (wyrobów) i robót dotyczących przyłączy gazowego i wodno-kanalizacyjnego - również przynajmniej na sąsiednie lokale mieszkalne. Tego rodzaju ocena możliwa jest wyłącznie poprzez dokonanie badań i sprawdzeń przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę, dysponującymi uprawnieniami do wystawiania takich ocen technicznych. Należy więc wyrazić pogląd, że sprawdzenie jakości robót i użytych wyrobów odnoszących się do przyłączy oraz jakości robót związanych ze zmianą w lokalu mieszkalnym usytuowania ścianek działowych, mogących mieć wpływ na konstrukcję budynku, winno nastąpić przez sporządzenie ocen technicznych. Ostatnio poczynione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że w materii objętej tymi rozważaniami chybione są zarzuty naruszenia tak przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 11, art. 12, oraz art. 77 § 1,2 i 4 i art. 80, a ponadto art. 126, art. 140 i art. 144 K.p.a.), jak i prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Nieporozumieniem jest natomiast stawianie Sądowi zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., którego nie stosował i nie mógł nawet stosować; przepis ten odnosi się do konstrukcji uzasadnienia decyzji organu administracji. Także ostatni zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 i 7a ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżącej stawiając ten zarzut wyszedł z założenia, że możliwość zastosowania instytucji procesowej, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, uzależniona jest od stanowczego ustalenia, że roboty budowlane - w stosunku do których zachodzi uzasadniona wątpliwość co do ich jakości oraz użytych wyrobów - stanowią przebudowę lokalu mieszkalnego. Jak już jednak wskazano, postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz wydawane je w toku postępowania prowadzonego w stosunku do konkretnych robót i ma na celu uzupełnienie materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Uwzględniając definicję przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy należy stwierdzić, że do tego rodzaju robót budowlanych kwalifikują się prace w lokalu mieszkalnym w budynku wielomieszkaniowym, które powodują zmianę jego parametrów techniczno-użytkowych. W przypadku powstania wątpliwości w tym zakresie, zasadniczo w sytuacji, gdy roboty mogą ingerować w konstrukcję nośną budynku, układ obciążeń właśnie ocena techniczna osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną jest niezbędnym dowodem prowadzącym do poczynienia ustaleń w zakresie kwalifikacji robót budowlanych. Nie zawsze więc można na początkowym etapie postępowania, jak w rozpoznawanej sprawie, w sposób jednoznaczny przesądzić charakteru robót. Ocena techniczna, wespół z innymi przeprowadzonymi dowodami, umożliwia poczynienie takich ustaleń i w konsekwencji - dalsze właściwe ukierunkowanie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela więc poglądu pełnomocnika, że warunkiem zastosowania instytucji z art. 81c ust. 2 ustawy jest stanowcze ustalenie, jeszcze przed wydaniem postanowienia zobowiązującego, że wykonane w lokalu mieszkalnym roboty stanowią przebudowę. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosi to ten skutek, że na dalszym etapie postępowania wiążąca jest ocena prawna wypowiedziana w niniejszym orzeczeniu, przede wszystkim w zakresie rozumienia zakresu i rozmiaru oceny technicznej, do dostarczenia której zobowiązana została skarżąca. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.