II SAB/Kr 206/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Starosty T. w przedmiocie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania I. zobowiązuje Starostę T. do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku A. F. z dnia 9 maja 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Starosty T. na rzecz A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Sygn. art. II SAB/Kr 206/18 Uzasadnienie W piśmie z dnia 10 września 2018 r. A. F. wniósł skargę na bezczynność Starosty T. w przedmiocie wniosku złożonego w dniu 9 maja 2018 roku o wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie [...]zł za wywłaszczenie fragmentu budynku Hotel [...] przy ulicy [...] - p. gr. 1. kat. [...] gm. kat. Z., zarzucając naruszenie art. 21, art. 64, art. 77 Konstytucji RP oraz art. 128 i art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżący podał, iż w związku z faktem, iż jego wniosek z dnia 9 maja 2018 roku oraz wezwanie z 21 maja 2018 roku w sprawie usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania w kwocie [...]zł za wywłaszczenie budynku Hotelu [...] przy ulicy [...] w Z. nie zostały rozpatrzone w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., jego skarga stała się zasadna. Skarżący wskazuje, iż przepis art. 35 kpa wprost mówi o tym, że organy administracji publicznej są zobowiązane do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W przedmiotowej sprawie otrzymał on wyłącznie zawiadomienie z Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 lipca 2018 roku, o przekazaniu jego wniosku Staroście w Z. jako organowi właściwemu do rozpatrzenia niniejszej sprawy. W sytuacji, gdyby Sąd przychylił się do stanowiska opisanego powyżej, a zatem stwierdził, że Starosta w Z. jako organ właściwy do rozpoznania jego wniosku pozostaje w zwłoce z wydaniem decyzji, wnosi nałożenie na w/w organ administracji publicznej kary finansowej w kwocie [...]za bezczynność oraz naruszenie przepisów art. 128 i 129 ustawy z dnia 21 sierpnia roku o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 77 Konstytucji RP oraz niewykonanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyroku z dnia 10 stycznia 20-12 r. II SA/Kr 725/11 oraz postanowienia z dnia 14 października 2009 r. II SA/Kr 306/09, a zatem doszło do urzędniczej anarchii. Dalej skarżący wskazuje, że Hotel [...] jako budynek nie może być oderwany" od gruntu, na którym stoi, gdyż mamy wtedy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. U uzasadnieniu organ podał, że pod sygn. [...] zarejestrowano w tut. Urzędzie podanie A. F. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w kwocie [...]PLN za wywłaszczenie części budynku Hotelu [...] ( działki ewid. [...] obr[...] / p. gr. 1. at. [...] gm. kat. Z.), zgłoszone w pismach A. F. z dnia 5 marca 2018r., 29 maja 2018r., 9 maja 2018r., 7 maja 2018r., 24 maja 2018r., 13 czerwca 2018r., 10 czerwca 2018r., 9 czerwca 2018r., 8 czerwca 2018r., 23 czerwca 2018r., 6 lipca 2018r., 11 czerwca 2018r., 6 lipca 2018r. W ramach tegoż postępowania wezwaniem z dnia 18 lipca 2018r., Nr [...] Starosta wystąpił do wnioskodawcy o przedłożenie oryginału bądź uwierzytelnionej kopii dokumentu wskazującego kwotę [...]zł, jako kwotę należną A. F. z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości. Do chwili obecnej A. F. nie przedłożył do akt niniejszej sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wysokość wnioskowanej do wypłaty na jego rzecz kwoty odszkodowania, jako sumy należnej z tytułu ewentualnego wywłaszczenia w/w nieruchomości. Ponadto wskazać należy, iż zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2018r., Nr [...] tut. Organ poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające stan prawny w/w nieruchomości oraz fakt jej ewentualnego wywłaszczenia i okoliczności z tym związane, brak było możliwości zakończenia postępowania wyjaśniającego w ustawowym terminie, przy równoczesnym poinformowaniu wnioskodawcy o przewidywanym na dzień 30 listopada 2018 roku, terminie zakończenia przedmiotowego postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż dokumentacja dotycząca stanu prawnego w/w nieruchomości, w szczególności potwierdzająca przekształcenia i zmiany numeracji pomiędzy oznaczeniem katastralnym a oznaczeniem ewidencyjnym nieruchomości, jak również dokumentacja archiwalna pozwalająca na weryfikację kwestii nabycia prawa własności w/w nieruchomości w drodze wywłaszczenia, znajdują się poza dyspozycją tut. urzędu i jej pozyskanie do akt niniejszego postępowania, uzależnione jest od współpracy innych organów oraz od rezultatów ustaleń, co do stanu prawnego wynikającego z pozyskiwanej dokumentacji. Z uwagi na złożone przez A. F. ponaglenia dotyczące postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie o wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania w kwocie [...]PLN za wywłaszczenie fragmentu budynku Hotelu [...] przy ul. [...], akta sprawy przesłane zostały do Wojewody [...] i pozostają aktualnie w dyspozycji [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.. Tym samym stwierdzić należy, iż argumenty przytoczone przez A. F. w uzasadnieniu złożonej skargi, w przypadku gdyby traktować ją jako skargę na bezczynność w związku ze zgłoszonym podaniem o wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania w kwocie [...]PLN za wywłaszczenie fragmentu budynku Hotelu [...] przy ul. [...] - p. gr. 1. kat. [...] gm. kat. Z., nie znajdują swego odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie fatycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, ma zasadniczo na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – załatwienia sprawy administracyjnej. Kontrola Sądu, zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle (nie prowadzi go wcale) i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością lub przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podjęciem czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie została zakończona wydaniem decyzji czy w inny dopuszczalnie przepisami K.p.a. sposób. Zwłoka jakiej dopuścił się Starosta w załatwieniu sprawy, nie budzi wątpliwości. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że sprawa została zainicjowana wnioskiem A. F. z dnia 9 maja 2018 r. Wniosek ten dotyczył ustalenia i wypłaty, odszkodowania, za wywłaszczenie części budynku Hotelu [...] przy ulicy [...]. Wniosek ten był wielokrotnie ponawiany, także przed jego złożeniem skarżący wielokrotnie, od 3 marca 2018 r. domagał się wypłaty odszkodowania z tego samego tytułu. Jak wskazuje organ jego aktywność ograniczyła się do wezwania skarżącego do przedłożenia dokumentu wykazującego jego wierzytelność z tytułu wywłaszczenia oraz poinformowania go o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Organ nie wskazuje, jakie kroki podjął by wyjaśnić podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy fakty tj. jaki jest stan prawny tej nieruchomości, czy stanowiła ona kiedykolwiek przedmiot wywłaszczenia a jeżeli tak, to kto był jej poprzednim właścicielem i czy skarżącemu przysługuje prawo (jako osobie wywłaszczonej bądź jej spadkobiercy) do żądania odszkodowania. Przekazanie akt sprawy organowi wyższego stopnia celem rozpoznania ponaglenia, nie usprawiedliwia bezczynności organu, która to bezczynność miała miejsce tak przed tym przekazaniem jak i po jego dokonaniu – przekonanie akt innemu organowi przy aktualnym stanie techniki i możliwości sporządzania kopii niezbędnej do prowadzenia sprawy dokumentacji nie stanowi żądnego usprawiedliwienia stanu bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Konieczność współdziałania z innymi organami administracji także nie stanowi usprawiedliwienia bezczynności w załatwieniu sprawy. Nie budzi wątpliwości sądu, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 9 maja 2018 r. jest sprawą administracyjną – sprawą, która powinna a być załatwiona w formie przewidzianej przepisami K.p.a. Uwaga ta związana jest z faktem znanym sądowi notoryjnie, że podobne żądania skarżącego były przez ten sam organ traktowane, jako sprawy cywilne (np. sprawa II SA/Kr 1125/18). Skarżący w piśmie z dnia 9 maja 2018 r. w sposób wyraźny domagał się ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną część jego działki, wskazując podstawę prawną żądania tj. art. 128 ust 1 oraz 129 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z zasadą o której mowa w art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ograniczenie postępowania prowadzonego przez organ w sprawie administracyjnej do wezwania wnioskodawcy, by wykazał-udowodnił słuszność swoich żądań, rażąco zasady te narusza. W świetle powyższego niewątpliwym jest, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 9 maja 2018 r. W ocenie Sądu, czas trwania postępowania z wniosku skarżącego, ale przede wszystkim brak w zasadzie jakichkolwiek działań ze strony organu, wskazują, że bezczynność organu w tej sprawie miała charakter rażący. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. W ocenie sądu, czas trwania postępowania do dnia wniesienia skargi nie był na tyle długi by wobec organu stosować środki dyscyplinująco-represyjne. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a., oraz art 149 § 2 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.