II OSK 1875/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/18 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę [...]Sp. z o.o. sp.k na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2017 r., którą wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji rusztowań modułowych wraz z oświetleniem LED na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. sp.k zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu: a) art. 1 i 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu II jak i I instancji, co skutkowało oddaleniem skargi; b) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; c) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo, że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 32, art. 33, art. 40 § 1 i § 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a. za sprawą niezasadnego przyjęcia, iż umocowanie pełnomocnika Spółki było ogólne, a nie szczególne jak wynika to z treści udzielonego pełnomocnictwa; d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c.) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwego postanowienia Wojewody Mazowieckiego utrzymał je w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; e) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy; f) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w przypadku w którym z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania rozpoznawczego nie wynika, iż zaskarżony akt narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi; g) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albowiem mimo powinności wyeliminowania postanowienia Wojewody Mazowieckiego, oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił w obrocie prawnym zaskarżone postanowienie, przez co naruszył zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania (art. 7 i art. 8 k.p.a.). W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca Spółka w złożonej skardze zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym skuteczne było doręczenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2017 r. o wniesieniu sprzeciwu pełnomocnikowi, który zgłoszeniem złożonym 4 października 2017 r. zawiadomił o zamiarze przystąpienia do budowy instalacji rusztowań modułowych wraz z oświetleniem LED do prezentacji obrazów reklamowych. Zdaniem strony skarżącej pełnomocnictwo, na podstawie którego pełnomocnik dokonał zgłoszenia, nie obejmowało umocowania do odbioru korespondencji, a tym samym bieg 14 dniowego terminu do złożenia odwołania nie mógł być liczony od daty doręczenia przez organ pierwszej instancji decyzji pełnomocnikowi. Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadniczą kwestią sporną w sprawie było określenie zakresu pełnomocnictwa z dnia 4 października 2017 r. udzielonego S. P. przez [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. Przypomnieć należy, że zgodnie z jego treścią udzielono pełnomocnictwa do: "występowania w imieniu Spółki przed organami państwowymi i samorządowymi, organami Administracji, do jej reprezentowania przed podmiotami gospodarczymi, oraz wyłącznie do wypełnienia, uzupełnienia i składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a także wyłącznie do składania wniosków o wydanie pozwolenia na budowę, wniosków o wydanie pozwolenia na umieszczenie reklam, zgłoszeń budowlanych, do składania dokumentów wraz z ww. wnioskami w związku z prowadzoną przez [...] Sp. z o.o. Sp. k. działalnością gospodarczą dotyczącą Zgłoszenia instalacji rusztowań modułowych wraz z oświetleniem LED służących do prezentacji obrazów reklamowych na nieruchomości przy ul. [...] w W". Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Następstwem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Przepisy procedury administracyjnej nie różnicują pełnomocnictw na podstawie ich charakteru i właściwemu każdemu z nich umocowania, jak to ma miejsce na gruncie procedury cywilnej i sądowoadministracyjnej (art. 88 k.p.c. i art. 36 p.p.s.a.). Nie oznacza to jednak, że wszystkie pełnomocnictwa udzielone w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym należy traktować jednolicie. W orzecznictwie braki te uzupełnia się albo ze wskazaniem na konieczność posiłkowego stosowania zasad wyrażonych w Kodeksie cywilnym, albo przy analogicznym zastosowaniu przepisów o pełnomocnictwie stworzonych na potrzeby procedur sądowych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II red. H. Knysiak-Sudyka; opublikowano: Lex, WKP 2019, komentarz do art. 32 pkt 5 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W rezultacie w sprawach administracyjnych na wzór innych procedur wyróżnia się zasadniczo pełnomocnictwa: (1) ogólne – obejmujące umocowanie do reprezentowania strony we wszystkich postępowaniach toczących się z jej udziałem, (2) szczególne - obejmujące umocowanie do reprezentowania strony w konkretnych postępowaniach toczących się z jej udziałem, (3) udzielone wyłącznie do podjęcia poszczególnych czynności w toku postępowania. Z kolei w niniejszej sprawie organ odwoławczy oraz Sąd Wojewódzki przyjęły podział pełnomocnictw na ogólne, rodzajowe i szczególne, kierując się treścią art. 98 K.c. Trafnie przy tym zaznaczył Wojewoda w uzasadnieniu decyzji, że w dokumencie pełnomocnictwa zawarte może być oświadczenie woli mocodawcy o udzieleniu kilku różnych pełnomocnictw. Przykładowo obok pełnomocnictwa ogólnego mocodawca może udzielić jednego lub więcej pełnomocnictw rodzajowych lub do poszczególnych czynności. Oczywiście w każdej konkretnej sprawie rzeczywisty zakres umocowania musi być oceniony na podstawie treści pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu istoty i charakteru procedury. Zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w złożonym dokumencie pełnomocnictwa z 4 października 2017 r. skarżąca Spółka udzieliła S. P. umocowania ogólnego do "występowania w imieniu Spółki przed organami państwowymi oraz samorządowymi, organami Administracji" – co pozwalało w postępowaniu administracyjnym potraktować go jako pełnomocnika strony, uprawnionego do podejmowania wszystkich łączących się ze sprawą czynności. Zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji oraz uzasadnieniu wyroku, iż połączenie kilku pełnomocnictw w jednym dokumencie nie oznaczało – jak to twierdzi skarżąca Spółka – iż pełnomocnictwo ogólne zawarte w pierwszym członie treści oświadczenia mocodawcy ograniczone zostało do poszczególnych czynności wymienionych w dalszej części dokumentu. Słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że wskazane w pełnomocnictwie szczegółowe czynności wymieniono równorzędnie w jednym ciągu z pierwszym członem oświadczenia, w którym podano podmioty, wobec których pełnomocnik został upoważniony do reprezentowania skarżącej. Logicznie rzecz ujmując, zbędne byłoby określenie tych podmiotów (organów), gdyby pełnomocnictwo miałoby być ograniczone do poszczególnych czynności wymienionych w dokumencie. W konsekwencji uprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że pełnomocnictwo ogólne do występowania w imieniu Spółki przed organami administracji obejmowało również umocowanie do odbioru korespondencji. Tym samym skuteczne wobec Spółki było doręczenie pełnomocnikowi decyzji organu pierwszej instancji. Zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że dla wyłączenia takiego skutku w stosunku do mocodawcy konieczne byłoby jednoznaczne ograniczenie pełnomocnictwa, czego w sprawie nie uczyniono. Mimo sformułowanych zarzutów kasacyjnych co do kwalifikacji pełnomocnictwa nie przedstawiono argumentacji mogącej podważyć ocenę Sądu Wojewódzkiego. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie odniósł się do konkretnych wniosków w zakresie interpretacji treści pełnomocnictwa, zwłaszcza pierwszego członu oświadczenia mocodawcy, który stanowił podstawę do stwierdzenia, że udzielone zostało pełnomocnictwo ogólne bądź rodzajowe. Zauważyć zatem należy, że zawarcie w treści pełnomocnictwa spójnika "oraz" przed sławami "wyłącznie do wypełnienia, ..." determinowało ocenę co do udzielania kilku równorzędnych pełnomocnictw o zróżnicowanym zakresie. Interpretując przedmiotowe pełnomocnictwo należało mieć na uwadze różne znaczenie spójnika "oraz", a więc jego znaczenie enumeracyjne, różniące się od koniunkcyjnego. O tym w jakim znaczeniu danych spójnik został użyty należy wnioskować z całej wypowiedzi (por. A.Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Wyd. Lexis-Nexis, Warszawa 2006, str. 65-68; uchwała NSA z dnia 25 lutego 2002 r. FPS 13/01, wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. II OSK 757/17). W rozpoznawanej sprawie cały tekst pełnomocnictwa złożonego wraz z wnioskiem inwestora pozwalał przyjąć organowi, że pełnomocnik uprawniony jest do działania w niniejszym postępowaniu administracyjnym bez ograniczeń. Nie było więc przesłanek do zanegowania skuteczności doręczenia decyzji pełnomocnikowi, gdyż zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. zasadą jest doręczanie pism pełnomocnikowi, jeżeli został ustanowiony. Ponadto należy dodać, że wymóg starannego działania pełnomocnika powinien w okolicznościach niniejszej sprawy uchronić skarżącą Spółkę przed uchybieniem terminu przewidzianego na złożenie odwołania. Nawet w sytuacji, gdy pełnomocnik nie czuł się umocowany do odbioru korespondencji, to nie był zwolniony od podjęcia czynności gwarantujących stronie terminowe złożenie odwołania. Relacje miedzy pełnomocnikiem a mocodawcą, a także przyjęty sposób porozumiewania się pozostają poza zakresem zainteresowania organu procesowego. Rzeczą więc skarżącej Spółki było takie określenie zakresu pełnomocnictwa, aby nie rodziło ono komplikacji procesowych związanych z działaniami pełnomocnika w ramach konkretnego postępowania administracyjnego. Instytucja pełnomocnictwa ma służyć wzmocnieniu pozycji strony w postępowaniu administracyjnym, a działania pełnomocnika powinny prowadzić do skutecznej realizacji praw mocodawcy, nie zaś gmatwania jego sytuacji procesowej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik zamiast odsyłać decyzję do organu powinien niezwłocznie przekazać ją skarżącej Spółce, jako stronie postępowania. W takim przypadku skutki wadliwego działania pełnomocnika obciążają wnioskodawcę, co w efekcie skutkowało stwierdzeniem przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie sprzeciwu. Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 6, art. 8, art. 32, art. 33, art. 40 § 1 i § 2, art. 64 § 2 k.p.a. oraz naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. (pkt c, d, f, g petitum skargi kasacyjnej). Całkowicie niezrozumiały jest zarzut kasacyjny, w którym podniesiono, że Sąd Wojewódzki nie dokonał wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i nie rozpoznał istoty sprawy (pkt b, e petitum skargi kasacyjnej). Po pierwsze, obowiązkiem sądu administracyjnego nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy lecz jego weryfikacja w ramach kontroli zaskarżonego aktu. Po drugie, Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku co do ustaleń faktycznych przyjętych przez organ odwoławczy oraz ocenił wszystkie faktyczne oraz prawne przesłanki warunkujące podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 k.p.a. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, w tym zarzut wskazujący na niewłaściwe przeprowadzenie kontroli przez Sąd Wojewódzki. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.