II OSK 2721/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1377/18 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii akt sprawy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii akt sprawy, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. M., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 10 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie przewidują uprawnienia strony do żądania od organu doręczenia kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub przesłania kompletnej dokumentacji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez naruszenie: a) "art. 145 § 1 pkt c" w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji przepisów art. 10 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. oraz naruszeniem przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez odmowę wydania skarżącemu nieuwierzytelnionej kserokopii akt postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta K. (znak: [...]), a następnie utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez organ drugiej instancji, b) "art. 145 § 1 pkt c" w zw. z art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka określonego w art. 135, wobec czego Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji organów pierwszej i drugiej instancji Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji lub zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie postanowienia organu drugiej instancji, jak również poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na stan faktyczny sprawy oraz przedstawiono przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przede wszystkim za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 151 p.p.s.a." (zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z przywołanymi przepisami p.p.s.a. i k.p.a. z tego względu, że przepisy te wykluczają się wzajemnie. Określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich sąd stosuje uwzględniając skargę, drugi uznając ją za niezasadną. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki oddalił skargę, a zatem wystarczającą podstawą było zarzucenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Nieuzasadniony przy tym jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wtedy, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę, dlatego przepis ten nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, co następuje. Na wstępie przypomnieć należy, że art. 10 k.p.a. składa się z trzech paragrafów – rolą profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Nie jest rolą sądu kasacyjnego snucie domysłów czy stawianie hipotez. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie wystąpił do organu o wydanie mu nieuwierzytelnionej kopii kompletu dokumentacji (do sprawy dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego), motywując go tym, że z uwagi na problemy zdrowotne nie ma fizycznej możliwości wykonania fotografii akt sprawy w siedzibie organu. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, już z samej treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że uprawnienie w nim sformułowane skierowane jest do strony i to od jej aktywności (wgląd w akta, sporządzanie notatek etc.) uzależnione jest skorzystanie z niego. Potwierdza to też § 1a tego przepisu, zgodnie z którym czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (por. zdanie odrębne do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, o której poniżej). Co więcej, przepis ten wskazuje na możliwość sporządzenia kopii z akt, a nie kopii akt (całych), o co wnosił skarżący kasacyjnie. W związku z powyższym, art. 73 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku sporządzenia i dostarczenia stronie postępowania, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych danej sprawy. Mówi on przede wszystkim o dostępie do akt, gwarantując uprawnienie wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydana w składzie siedmiu sędziów tego sądu, z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, ONSAiWSA 2019/1/1, powołana także w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Sąd orzekający w niniejszje sprawie podziela przedstawiony w niej pogląd. Jednak podkreślić należy, że sporządzenie na wniosek strony kopii dokumentacji ww. uchwała uzależnia od "możliwości technicznych i organizacyjnych" organu. Trudno za mieszczące się w tym zakresie uznać sporządzanie przez organ kopii kompletnych akt sprawy administracyjnej, jak w niniejszej sprawie. Ponadto, za Sądem wojewódzkim przypomnieć należy, że strona z uprawnienia z art. 73 k.p.a. może skorzystać nie tylko osobiście, ale też poprzez pełnomocnika. Tak jak skarżący kasacyjnie, od złożenia skargi do Sądu wojewódzkiego, korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, tak mógł go upoważnić do przeglądania akt sprawy w siedzibie organu i wykonania z niej kopii niezbędnych do podjęcia dalszych czynności, zwłaszcza że z pisma skarżącego kasacyjnie z [...] marca 2018 r. (w aktach administracyjnych) wynika, że jego zdaniem do oceny tych akt będzie mu potrzebna pomoc profesjonalisty. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.