I OSK 2852/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 300/14 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 300/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z. S. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie wydatków na lokal przy ul. [...] w Bydgoszczy. Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. - na postawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 5 ust.1, 3 i 5 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) - odmówił przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego z powodu nie spełnienia warunku dotyczącego normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, objętego wnioskiem. Organ wskazał, iż z potwierdzonych przez zarządcę domu dokumentów wynika, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez skarżącą lokalu nr [...] wynosi 48,70 m². Przepis art. 5 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi zaś, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla 1 osoby nie może przekroczyć 35,00 m². Wprawdzie, w art. 5 ust.5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustawodawca dopuszcza możliwość otrzymania dodatku mieszkaniowego w sytuacji przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu, niemniej o nie więcej niż 30%, co dla 1 osoby wynosi 45,50 m². W przypadku skarżącej powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%. Wobec tego, w ocenie organu, należało odmówić przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, zważywszy, że powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujących i nie przewidują żadnych odstępstw od ustalonych norm, a dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem obligatoryjnym przysługującym tym tylko osobom, które spełniają warunki przewidziane przez ustawodawcę. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji. Strona podniosła, że jest osobą samotną, niepełnosprawną i schorowaną, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, że brakuje jej pieniędzy na leki i wyżywienie oraz, że zajmowany przez nią lokal znajduje się w starym budownictwie, nie ma ogrzewania, łazienki, a nawet samodzielnej toalety. Dodała, że nie stać jej na zmianę lokalu. Strona podkreśliła także, że przekroczenie powierzchni normatywnej jest bardzo nieznaczne, gdyż wynosi tylko 3,2 m², ale mieści się w przedziale 50% (52,5 m²). Powołując się na przepis art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, skarżąca podkreśliła, że nie uległy zmianie jej warunki finansowe i mieszkaniowe, od kiedy otrzymywała dodatek mieszkaniowy. Stwierdziła też, że jako osoba niepełnosprawna nabyła prawo do dodatku mieszkaniowego, które jako prawo nabyte powinno być kontynuowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem, w związku, z czym brak jest podstaw do jej uchylenia. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych stanowi, bowiem, że dodatek mieszkaniowy może być przyznany tylko osobom, które spełniają łącznie wszystkie określone w niej warunki. Jednym z nich jest warunek dotyczący powierzchni lokalu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zajmuje lokal o powierzchni 48,70 m², podczas gdy dopuszczalna w myśl przepisów powierzchnia dla 1 osoby wynosi 45,50 m². Ponadto, jak wskazało Kolegium, powierzchnia pokoi i kuchni mieszkania skarżącej przekracza 60% powierzchni całego lokalu, co uniemożliwia zastosowanie w sprawie także art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż przepis ten dopuszcza przyznanie dodatku w sytuacji przekroczenia powierzchni normatywnej do 50%, jedynie w sytuacji, gdy powierzchnia pokoi i kuchni nie przekracza 60% powierzchni całego lokalu. Słusznie, zatem w ocenie Kolegium odmówiono przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do argumentów odwołania organ II instancji wskazał, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania dodatku, jeżeli nie są spełnione pozostałe warunki, w tym przypadku dotyczący metrażu mieszkania. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów, które nie przewidują żadnych wyjątków, nie ma również możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, nawet w przypadku bardzo nieznacznego przekroczenia powierzchni normatywnej. Organ stwierdził również, że nawet ewentualne posiadanie uprawnień do dodatkowej powierzchni ze względu na stan zdrowia, nie jest zgodnie z przepisami prawa brane pod uwagę w przypadku osób samotnie zamieszkujących, Na powyższą decyzję Z.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podkreśliła, że odmowa przyznania jej dodatku mieszkaniowego jest krzywdząca i niezgodna z nabytymi prawami oraz ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Dodatkowo podniosła, że w ustawie tej nie ma wzmianki, aby do otrzymania dodatku mieszkaniowego musiała spełniać wszystkie warunki łącznie. Zarzuciła, że organy nie uwzględniły jej bardzo trudnej sytuacji materialnej, gdyż jej emerytura wynosi jedynie 1132 zł, oraz okoliczności, że jej lokal przekracza dopuszczalną powierzchne zaledwie o 3,5 m², ale nie osiąga 52,5 m². W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie skarżąca odręcznie nakreśliła szkic - rozkład swojego mieszkania z zaznaczeniem orientacyjnym metrażu oraz przedłożyła orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, z którego wynika, że zaliczono ją do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych określa warunki podmiotowe i przedmiotowe uprawnienia do dodatku mieszkaniowego, stanowiąc wprost, że dodatek mieszkaniowy przyznawany jest wyłącznie osobom spełniającym warunki dotyczące: kryterium dochodowego, posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie) oraz normatywnej powierzchni użytkowej lokalu. Niespełnienie, zatem któregokolwiek z nich, powoduje odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Wymienione warunki muszą, bowiem, wbrew stanowisku skarżącej, być spełnione łącznie. W tej sprawie, skarżąca nie spełnia wyznaczonego przez ustawodawcę warunku dotyczącego normatywnej powierzchni użytkowej lokalu, którą określa art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca jest osobą samotną i zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej wynoszącej 48,70 m². Zgodnie z art. 5 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy dopuszczalna granica nie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej, przy której przysługuje dodatek mieszkaniowej, wynosi 30%, czyli dla 1-osobowego gospodarstwa domowego 45,5 m². W przypadku skarżącej powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu wynosi 48,70 m², a zatem bezsprzecznie przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30% (45,5 m²). W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie mógł również znaleźć zastosowania art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który dopuszcza przyznanie dodatku mieszkaniowego w sytuacji przekroczenia powierzchni normatywnej do 50%, niemniej jedynie w sytuacji, gdy udział powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej całego lokalu nie przekracza 60%. Powierzchnia pokoi i kuchni mieszkania skarżącej wynosi, bowiem 38,7 m², i tym samym przekracza 60% powierzchni całego lokalu, wynoszącej 48,70 m². Powyższe ustalenia stanowiły, w ocenie Sądu I instancji, zgodną z prawem podstawę do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego, gdyż w sprawie nie został spełniony obligatoryjny warunek otrzymania dodatku mieszkaniowego dotyczący normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podniesiona przez skarżącą okoliczność, iż jest ona osobą niepełnosprawną. Skarżąca, bowiem jest osobą samotnie gospodarującą i nie dzieli lokalu z innymi osobami. W aktach sprawy nie ma także informacji o tym, żeby poruszała się na wózku. Nie znajduje, zatem do niej zastosowania w przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej stwierdzić należy, że z uwagi na okoliczność, iż decyzja w sprawie przyznania dodatków mieszkaniowych nie ma charakteru uznaniowego i organy administracyjne orzekające w tych sprawach są związane szczegółowymi regulacjami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie było podstaw do uwzględnienia trudnej sytuacji życiowej i finansowej strony, na którą powoływała się ona w toku postępowania administracyjnego i sądowego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Z. S. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: 1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o niekompletne akta sprawy, a zatem podstawą orzekania nie był w całości zgromadzony materiał dowodowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1 i 2 i art. 77 K.p.a. przez ich niezastosowanie wskutek braku zgromadzenia przez organ I i II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich dokumentów będących dowodami w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że istnieje dokument w postaci decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia [...] czerwca 1967 r. znak [...] i z dnia [...] listopada 1979 r. znak [...], który w sposób urzędowy zaświadcza o łącznej powierzchni mieszkalnej, tj. 16 m² lokalu przy ul. [...]. Okoliczność powyższa tworzy lukę w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem pomija urzędowo potwierdzony fakt istniejącego metrażu przedmiotowego lokalu. Dokumentów tych brak jest w aktach sprawy. Sąd administracyjny powinien rozważyć działanie urzędu na podstawie art. 135 P.p.s.a., gdyż: brak jest w sposób pewny określonej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego strony, dane dotyczące powierzchni lokalu mieszkalnego są sprzeczne, wskazane przez stronę na rozprawie dane odnoszące się do metrażu lokalu są przybliżone ("około") i odbiegają od tych wskazanych przez skarżącą we wniosku oraz zawierają błędne włączenie powierzchni korytarza do powierzchni mieszkalnej lokalu. W ocenie kasatora bezsprzecznie braki w ustaleniach faktycznych i sposób gromadzenia dowodów wbrew regułom określonym w art. 75 i art. 76 § 1 i 2 i art. 77 K.p.a., powoduje, że prawo materialne w ogóle nie może być zastosowane, bowiem nie można dokonać subsumpcji prawa skoro stan faktyczny nie został ustalony w sposób pewny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która jednak nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1. najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4. innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5. osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1 (art. 2 ust. 2 ). W myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Z kolei przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (art. 4). Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. Nadto w myśl art. 5 ust. 5 powołanej ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1. 30% albo 2. 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Normatywna powierzchnia użytkowa dla 1 osoby zwiększona o 30 % wynosi, zatem 45,50 m². W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest prawidłowość ustaleń faktycznych dotyczących przekroczenia przez skarżącą normatywnej powierzchni użytkowej, określonej w powołanych ustępach art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutkować jej uwzględnieniem. Otóż za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczonego w trybie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, LEX nr 1216553). Okoliczności takie nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spełnia wymogi art. 133 P.p.s.a. Sąd orzekał na podstawie akt sprawy, a w uzasadnieniu przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Podkreślić także należy, iż art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko Sądu było w tym zakresie błędne (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1923/13). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 75, art. 76 § 1 i 2 oraz art. 77 K.p.a. stwierdzić należy, że również i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574; wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. II OSK 2784/13, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1199/12, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, www.cbois.nsa.gov.pl). Ponadto przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W konsekwencji przepis ten w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, to zarzut naruszenia powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jedynie informacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustaleń faktycznych w tej sprawie w zakresie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu nie kwestionowała również sama Z. S., ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na przyjęcie za Sądem I instancji, że skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sąd odwoławczy nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.