I OSK 1923/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2116/12 w sprawie ze skargi S. U. i G. U. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2116/12 oddalił skargę S. U. i G. U. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Nieruchomość położona w gminie B., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha, decyzją Wojewody Włocławskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] została przeznaczona pod budowę autostrady A-1 na terenie województwa włocławskiego. Decyzja ta została zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., nr [...]. Ofertą z dnia 8 maja 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do S. i G. U. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia 2 lipca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do ww. nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Pismem z dnia 27 lipca 2007 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wyznaczył stronom postępowania ostateczny termin na zawarcie umowy sprzedaży ww. nieruchomości. Pismem z dnia 8 października 2007 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...] o pow. [...]ha. Pismem z dnia 28 marca 2009 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski zawiadomił strony o wyznaczeniu terminu rozprawy administracyjnej w sprawie wywłaszczenia prawa własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w gminie B., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, stanowiącej własność S. U. i G. U. oraz ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 510.980 zł, a także ustalił termin wypłaty odszkodowania i wydania nieruchomości i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. U. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w dniu 28 sierpnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. Autor operatu ustalił, iż na dzień dzisiejszy dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. wyceniany grunt usytuowany jest w granicach obszaru przeznaczonego pod budowę autostrady A-1. Zgodnie zaś z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. z dnia 13 września 1979 r. szacowana działka przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe. Plan ten obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Z przedstawionego przez rzeczoznawcę majątkowego opisu wynika, że wyceniana działka w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z wyjaśnień nadesłanych przez biegłego przy piśmie z dnia 18 lipca 2012 r. wynika, że na podstawie badania rynku rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż ceny nieruchomości mieszkaniowych osiągają wyższe ceny, niż nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, w związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań nieruchomości mieszkaniowe, co jest zgodne z § 36 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.". Powyższe oznacza, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w odwołaniu jakoby wycena przedmiotowej nieruchomości miała zostać sporządzona w oparciu o art. 134 ust. 4 u.g.n. bowiem cel wywłaszczenia (droga publiczna) nie zwiększa jej wartości. Do ostatecznej analizy biegły wybrał 13 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości mieszkaniowe podobne do przedmiotu wyceny. Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: lokalizacja, lokalizacja szczegółowa, dojazd i powierzchnia działki. W następnej kolejności dokonano korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Wartość rynkową prawa własności gruntu nieruchomości biegły obliczył na 489.110 zł. Z uwagi na brak na rynku nieruchomości podobnych, określono wartość odtworzeniową składnika budowlanego (ogrodzenia) na kwotę 21.580 zł. Natomiast wartość roślin określono jako koszty założenia i pielęgnacji na kwotę 290 zł. Minister stwierdził, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Nie można zatem uznać, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Organ podkreślił, że dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Od powyższej decyzji S. U. i G. U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zarzucili organom naruszenie przepisów art. 7 – 10, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 134 ust. 4, art. 151 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 3 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organy działały w zgodzie z przepisami prawa. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. w dniu 28 sierpnia 2011 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa wycena była wiarygodnym dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Z opinii tej wynika, że została ona sporządzona w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, a więc zgodnie z celem wywłaszczenia, po przeprowadzeniu przez biegłego oględzin nieruchomości w dniu 17 sierpnia 2011 r. W opinii tej rzeczoznawca określił wartość rynkową gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej oraz wartość odtworzeniową przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia techniki wskaźnikowej. Biegły działał zatem w ramach rozwiązań przewidzianych w przepisach art. 152 ust. 2 i 3, art. 153 ust. 1 i 3 u.g.n. Z wyjaśnień biegłego zawartych w piśmie z dnia 18 lipca 2012 r. wynika, że grunt oszacowano zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stan nieruchomości przyjęto z daty wydania decyzji lokalizacyjnej (18 grudnia 1998 r.), a przeznaczenie gruntu bez uwzględnienia ustaleń decyzji lokalizacyjnej, tj. przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 1979 r. obowiązującego na terenie wywłaszczanego gruntu przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej – pod budownictwo mieszkaniowe (pismo Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia 12 stycznia 1992 r. wraz z fragmentem mapy). Z operatu wynika, że biegły objął analizą rynek nieruchomości z Gminy B. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wybierając do porównań 13 nieruchomości. Biegły wskazał, że średnia cena transakcyjna nabywanych nieruchomości w 2007 r. kształtowała się na poziomie 32,70 zł za 1m2 i została skorygowana ze względu na upływ czasu, co przy analizie próbki porównawczej dało cenę 41,02 zł za 1m2. Biegły określił cechy rynkowe wpływające na wartość gruntu i wagi cech rynkowych. Cechy rynkowe zostały odpowiednio skorygowane wskaźnikami, co dało cenę rynkową 1m2 działki wycenianej na poziomie 45 zł za 1m2 (powyżej ceny średniej). Zatem biegły działał w ramach przepisów art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4, § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. Z wyjaśnień biegłego wynika, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (nieruchomość drogowa) nie powoduje zwiększenia jej wartości, skoro grunt miał przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe dlatego też rzeczoznawca zastosował przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skoro S. U. na rozprawie twierdził, że konsultował się z osobami zajmującymi się sprawami wyceny gruntów, którzy – w jego ocenie - podzielali jego stanowisko w kwestii wadliwości sporządzonej wyceny i zaniżenia wartości odszkodowania, to winien zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny na jego rzecz, a następnie przedłożyć ją organowi. Wojewoda dysponując opinią biegłego i prywatną ekspertyzą sporządzoną przez rzeczoznawców miałby obowiązek wskazać którą uważa za wiarygodną, a której tej wiarygodności odmawia i dlaczego. Podstaw do wystąpienia z wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie dawały same tylko oświadczenia skarżących, które jako twierdzenia stron zainteresowanych w uzyskaniu jak najwyższego odszkodowania nie mogły podważyć wyceny sporządzonej na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego, który ma obiektywne podejście do ustalenia wartości nieruchomości. W tej sytuacji uwagi skarżących kwestionujące wycenę będącą podstawą ustalenia odszkodowania na użytek niniejszej sprawy, niepoparte kontrwyceną rzeczoznawcy majątkowego, Sąd I instancji uznał jedynie za polemikę z ustaleniami biegłego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. U., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez oddalenie skargi w sytuacji kiedy z przytoczonych przez skarżącego okoliczności wynikało, iż w sprawie nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów, jak również nie wyczerpano wszelkich środków celem realizacji dążenia do osiągnięcia prawdy obiektywnej; b) art. 1 § 1 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia bez należytego rozpoznania przytoczonych przez skarżącego argumentów; 2) przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kwestionował niezastosowanie art. 134 ust. 4 u.g.n. jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, wskazując planowanie i rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości pod działalność komercyjną (stacja paliw i hotel) zwiększające jej wartość rynkową, co powinno spowodować ustalenie wartości tej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia. Organy I i II instancji nie odniosły się do jego żądania, a rozpatrujący skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził w uzasadnieniu wyroku przyjętą przez rzeczoznawcę argumentację o przeznaczeniu nieruchomości pod "pasy drogowe". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw, które należało uznać za niezasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy organu administracyjnego, chyba ze zachodzą okoliczności przewidziane w art. 54 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Podkreślenia wymaga, że naruszenie art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd I instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Przy tak rozumianym obowiązku sądu, wynikającego z dyspozycji art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można stwierdzić, aby Sąd I instancji mu uchybił. Z motywów skargi kasacyjnej wynika wyłącznie, że S. U. kwestionuje podstawę ustalenia wysokości odszkodowania przyjmując, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny był nieprawidłowy. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowania przez sąd wojewódzki, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ odwoławczy, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny. Ponadto zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl § 2 art. 1 kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie pierwszego z powołanych przepisów stwierdzić należy, że Sąd władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a więc tym samym sprawował wymiar sprawiedliwości. Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 podnieść należy, iż Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zatem tego unormowania również nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 1 § 1 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 113 § 1 P.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten reguluje jedną z kompetencji Przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 P.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy sądowoadministracyjnej do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten ma charakter techniczny, a zatem może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1266/12, LEX nr 1487698). W orzecznictwie uznano ponadto, że przepis ten nie ma charakteru istotnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt. II FSK 797/07, LEX nr 496300 oraz z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1759/07, LEX nr 575446). Nie jest także trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. Twierdzenia skargi kasacyjnej odnoszące się do możliwości przeznaczenia nieruchomości pod działalność komercyjną (stację paliw i hotel) o tyle nie mają znaczenia dla oceny poprawności wyceny nieruchomości, a w dalszej kolejności legalności kwestionowanych decyzji, gdyż hipotetyczna możliwość zagospodarowania nieruchomości nie może być oceniana jako istotny czynnik determinujący jej wartość ustalany na potrzeby odszkodowania. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania (a więc także wartość nieruchomości), ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi natomiast wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji prawidłowo w sprawie został zastosowany art. 134 ust. 3 u.g.n. Zwrócić należy również uwagę, że operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości wycenianej nieruchomości. Kwestia weryfikacji operatów szacunkowych została uregulowana w art. 157 ust. 1 u.g.n. jednakże o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, zaś wniosek strony o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. nie jest wiążący dla organu. To bowiem organ administracji ustalający wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, czy też nabytą z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. Co prawda przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.), w odróżnieniu jednak od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, organ orzekający nie może dokonywać merytorycznej oceny takiego dowodu (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08, LEX nr 574439). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie było wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a ocena organu nie budziła wątpliwości Sądu I instancji, nie było w sprawie podstaw do kwestionowania sposobu ustalenia wysokości odszkodowania przez organy administracji. Tym bardziej, że jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku postępowania nie złożono kontroperatu, zaś ustaleń operatu z dnia 28 sierpnia 2011 r., skutecznie nie zakwestionowano. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.