I OSK 695/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Małgorzata Pocztarek NSA Tadeusz Geremek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1678/07 w sprawie ze skargi R. Ś. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1678/07, oddalił skargę R. Ś. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania J. M., R. Ś. i B. Ś. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 18 m2 i działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 128 m2 z obrębu [...], uregulowany obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiący własność miasta stołecznego Warszawy, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. D. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu odnoszące się do wysokości ustalonego odszkodowania są nieuzasadnione. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. Ś., zarzucając naruszenie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji wyraźnego kwestionowania przez niego w toku postępowania administracyjnego prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i wnioskowania o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603). Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Jak wskazał Sąd, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ponieważ jednak, zgodnie z art. 75 k.p.a., opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, organ ten powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową, i na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji należyte wyjaśnienie motywów zajętego stanowiska i przedstawienie argumenty, którymi kierował się zajmując stanowisko. Zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Sąd podkreślił zatem, że zakwestionowanie przez stronę w toku postępowania administracyjnego prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie nakłada na organ administracji obowiązku ponownego zlecenia sporządzenia operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego ani też obowiązku zlecenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest jednym z dowodów, i podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.), oddalił skargę. Od powyższego wyroku R. Ś. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie uchylenie wadliwej decyzji administracyjnej Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r., obarczonej uchybieniem polegającym na tym, iż oceny prawidłowości operatu szacunkowego dokonał sam organ administracyjny w sytuacji, gdy jedynym upoważnionym do oceny prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego na mocy wskazanego przepisu jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W związku z powyższym, na podstawie art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi in merito na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że problematyka oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy do najistotniejszych zagadnień faktyczno-prawnych każdej sprawy o odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi bowiem, wbrew twierdzeniu Sądu, jedyny i - co oczywiste - najważniejszy dowód w sprawie, ustala on bowiem i jednocześnie weryfikuje okoliczności mające istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Fakt ten został przyznany przez sam Sąd, który wskazał, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość nieruchomości, albowiem tylko rzeczoznawca dysponuje wiadomościami specjalnymi pozwalającymi organowi wydać prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. W związku z powyższym skarżący, na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, złożył wniosek o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wniosek ten nie został jednak w żaden sposób rozpoznany przez organ administracyjny, nawet pomimo wyraźnego w tym zakresie obowiązku organu nałożonego dyspozycją art. 78 k.p.a. Całkowicie błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż w sytuacji zakwestionowania przez stronę postępowania prawidłowości wykonania przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, weryfikacji operatu w tym zakresie może dokonać sam organ administracji. Jak słusznie zauważył Sąd organ prowadzący postępowanie nie dysponuje wiadomościami specjalnymi pozwalającymi mu na wkraczanie w merytoryczną zasadność, prawidłowość i kompletność opinii rzeczoznawcy. Do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego potrzebna jest bowiem fachowa, specjalistyczna wiedza, której na pewno nie posiada organ administracyjny. Gdyby podążyć tokiem rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to doszłoby do sytuacji, w której z obrotu prawnego wyeliminowana zostaje bezwzględnie obowiązująca norma prawna określona art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie oczywistym jest, iż dokonana Sąd I instancji wykładnia prawa w sposób nieuprawniony wyłącza działania wskazanej normy prawnej. W związku z powyższym organ administracyjny, wbrew twierdzeniom Sądu, nie może samodzielnie badać zasadności i prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego, w szczególności, gdy kompetencja ta została wyraźnie zastrzeżona przez ustawodawcę wart. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jedynie na rzecz organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, czyli - zgodnie z art. 4 pkt 15 tej ustawy - stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców oraz Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Przepis ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości (ust. 4). W sprawie niniejszej wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia tego przepisu poprzez nierozpoznanie jego wniosku o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych a ponadto skarżący kwestionuje kompetencje organów do samodzielnej oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Tak postawione zarzuty należy uznać za chybione. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje bowiem pogląd, który należy podzielić, że dopiero rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości (wyrok NSA z 14.03.2007 r., I OSK 322/06 oraz wyrok NSA z 24.10.2002 r., I SA 619/01). Stanowisko powyższe koresponduje z treścią przepisu art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że zasadniczo organ powinien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów określających wartość tej samej nieruchomości dla celu jej wyceny. W przypadku zatem, gdy tak jak w sprawie niniejszej, skarżący nie złożył innego operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowych nieruchomości, rozbieżnego w swoich wynikach od operatu, który stanowił dla organów administracji w sprawie niniejszej podstawę wyceny tych nieruchomości, to organy administracji orzekające w sprawie ustalenia odszkodowania nie miały obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny sporządzonego dla celów postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego. Jeżeli zatem strona uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości i nie przedstawiła jednocześnie innego operatu dotyczącego tej samej nieruchomości powinna była przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W takiej sytuacji ciężar przeprowadzenia tego dowodu obciążał bowiem stronę. Zwrócenie się przez organ do tej organizacji z wnioskiem o ocenę prawidłowości operatu mogłoby nastąpić, gdyby operat ten, a zwłaszcza wynikająca z jego ustaleń i konkluzji wartość nieruchomości w sposób rażący odbiegała od wartości innych, podobnych nieruchomości na danym terenie Zarzut naruszenia przepisu art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami okazał się więc być nieuzasadniony. Nie do zaakceptowania jest również wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że organ administracji nie może dokonać samodzielnej oceny sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego. Oczywiste jest, co podkreślił Sąd I instancji, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej (wyrok NSA z 26.01.2006 r., II OSK 459/05). Przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew temu co twierdzi skarżący w skardze kasacyjnej, nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.). W odróżnieniu jednak od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ nie może dokonywać merytorycznej oceny takiego dowodu. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.