II SA/Wr 603/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Alicja Stelmach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia (...) maja 2005 r., nr (...) w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy M. I. stwierdza nieważność § 15, § 19 i § 26 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala. Prokurator Rejonowy w M. działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 50 § 1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 57 § 1 pkt 3 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) zaskarżył Uchwałę nr (...) Rady Miejskiej M. z dnia (...) maja 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia (...) lipca 2005 roku (Dz. Woj. D.. (...)). Przedmiotowej uchwale zarzucił: 1. Istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 3 i art. 37 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażające się na niedopuszczalnym zawarciu w § 7 uchwały, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, generalnej zgody na zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, z jednoczesną modyfikacją zawartego w art.37 ust. 3a u.g.n. wymogu nieprzerwanego dzierżawienia lub użytkowania nieruchomości przez okres co najmniej 10 lat poprzez wskazanie, iż jednym z warunków zwolnienia jest zawarcie umowy dzierżawy lub użytkowania na okres 10 lat, w sytuacji gdy rada upoważniona była w takich wypadkach jedynie do wyrażenia zgody o charakterze indywidualnym i tylko w przypadkach ściśle wskazanych w art. 37 ust. 3 i 3 a u.g.n.; 2. Istotne naruszenie przepisu prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.s.g. oraz art. 218 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 218 ust. 2 u.g.n. polegające na zawarciu w przepisach § 15 oraz §19 zaskarżonej uchwały, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, regulacji odnoszących się do kwestii zaliczenia na poczet ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego lub użytkowego, sprzedawanego w drodze bezprzetargowej, nakładów poniesionych przez najemcę lub dzierżawcę, podczas gdy kwestia zaliczenia na poczet ceny wartości nakładów poniesionych na przebudowę lub rozbudowę została wyczerpująco uregulowana przez ustawodawcę w art. 218 ust. 1 u.g.n., który ewentualne modyfikacje w tym zakresie pozostawił w gestii regulacji umownej pomiędzy najemca lub dzierżawcą, a właścicielem lokalu (art. 218 ust. 2 u.g.n.) 3. Istotne naruszenie przepisu prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.s.g. i art. 37 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 3 i 3a u.g.n. i art. 37 ust. 1 u.g.n. polegające na niedopuszczalnym zawarciu w § 25 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i w sposób niezgodny z ustawą, generalnej zgody dla Burmistrza Gminy M. na oddawanie nieruchomości w najem, użytkowanie lub dzierżawę bez przeprowadzenia trybu przetargowego, w sytuacjach wskazanych w § 25 ust. 4 pkt 1-3 uchwały, podczas gdy wymienione tam przypadki oraz użycie nieostrego sformułowania " z ważnych przyczyn" istotnie wykraczają poza upoważnienie ustawowe i naruszają zasadę, wedle której rada jest uprawniona do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego w konkretnych, indywidualnych przypadkach i tylko przy spełnieniu pozostałych wymogów ustawowych, 4. Istotne naruszenie przepisu prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n. i art. 46 ust. 1 u.s.g. polegające na zobowiązaniu Burmistrza Gminy M. w § 26 zaskarżonej uchwały – z przekroczeniem upoważnienia ustawowego – do zamieszczania w zawieranych przez niego umowach cywilnoprawnych określonych w tym przepisie zapisów, które nie mogą być uregulowane w drodze aktu prawa miejscowego, albowiem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawowymi do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zastrzeżono gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości oraz składanie wszelkich oświadczeń woli w zakresie zarządu tym mieniem (w tym zawieranie umów w zakresie zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminy). Wobec wskazanych zarzutów Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części obejmującej przepisy: § 7, § 15, §19, § 25 ust. 4 i 5 oraz § 26. W uzasadnieniu Skarżący podał, że podczas analizy charakteru prawnego przedmiotowej uchwały ustalił, że stanowi ona akt prawa miejscowego, gdyż ustala w sposób generalny i abstrakcyjny zasady gospodarowania ( w tym wydzierżawiania i wynajmowania) nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu gminnego, co niewątpliwie mieści się w pojęciu zarządu mieniem gminy, w ramach którego rady gminy – stosownie do treści art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. – wydają akty prawa miejscowego. Skarżący podkreśla, że w § 7 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały generalne zwolnienia od obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, stanowią częściowe powielenie przepisu art. 37 ust. 3 u.g.n. oraz zmodyfikowaną i uszczegółowioną wersję zapisu ustawowego zawartego w dyspozycji art. 37 ust. 3a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem udzielone zwolnienie od trybu przetargowego ma charakter generalny i abstrakcyjny, tymczasem zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa odstąpienie od trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 3 i 3 u.g.n. wymaga każdorazowo zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. Także w § 7 ust 3 pkt 1 Rada Miejska M. dokonała niedopuszczalnej modyfikacji zapisu ustawowego zawartego w art. 37 ust. 3 a u.g.n., wedle którego możliwość odstąpienia od trybu przetargowego zbycia nieruchomości uzależniona została m.in. od nieprzerwanego użytkowania lub dzierżawienia nieruchomości przez okres 10 lat przez osobę, która ubiega się o nabycie tej nieruchomości. W miejsce ustawowego wymogu nieprzerwanego posiadania lub dzierżawienia nieruchomości przez okres 10 lat wprowadzono wymóg zawarcia umowy dzierżawy lub nieruchomości na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat. Zgodnie z wykładnią językową Rada Miejska M. dokonała niedopuszczalnego rozszerzenia przesłanki uprawniającej ją do odstąpienia od trybu przetargowego zbycia nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury doprecyzowanie przez radę fakultatywnych przesłanek odstąpienia od trybu przetargowego może nastąpić tylko wtedy gdy uzależni ona konkretne stosowanie tego trybu do spełnienia dodatkowych warunków przez potencjalnego nabywcę. Kolejno Skarżący odnosi się do § 15 oraz § 19, które dotyczą kwestii zaliczana na poczet lokalu mieszkalnego i budynku mieszkalnego oraz lokalu użytkowego sprzedawanych w drodze bezprzetargowej, nakładów poniesionych przez najemcę lub dzierżawcę, na rzecz którego następuje sprzedaż. Zdaniem skarżącego Prokuratora zawarcie takich zapisów w akcie prawa miejscowego narusza obowiązujące przepisy prawa, mianowicie art. 218 ust. 1 u.g.n. Wszelkie modyfikacje dotyczące art. 218 ust. 1 u.g.n. dopuszczalne są jedynie w drodze umowy zawieranej pomiędzy najemcą ( dzierżawcą) a właścicielem nieruchomości ( Burmistrzem Gminy M. działającym jako organ wykonawczy). Kolejno Prokurator wskazuje na § 25 ust. 4 pkt 1 -3 zaskarżonej uchwały, która zawiera generalną zgodę dla Burmistrza Gminy M. na oddawanie nieruchomości w najem, użytkowanie lub dzierżawcę bez przeprowadzenia trybu przetargowego w przypadku przedłużania czasu trwania umów uprzednio zawartych na grunty wykorzystywane na cele rolne, umów zawieranych ze Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego oraz innych, nie wymienionych powyżej, z ważnych przyczyn, w szczególności w przypadku przekazywania nieruchomości osobom prawnym i fizycznym prowadzącym działalność charytatywną, opiekuńczą, teatralną, leczniczą , oświatową, naukową, badawczo–rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. Skarżący podkreśla, że w § 25 ust. 4 posłużono się poza ustawowymi przesłankami zwolnienia z trybu przetargowego w postaci przedłużenia czasu trwania umów uprzednio zawartych na grunty wykorzystywane na cele rolne, jak również " ważnymi przyczynami" które jest pojęciem nieostrym, nieuregulowanym w uchwale. Ustawowe wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają charakter katalogu zamkniętego i należy je interpretować zawężająco. Niedopuszczalne więc stało się posłużenie przez Radę Gminy nieznanym pojęciem "ważnej przyczyny", która miałaby uzasadnić odstąpienie od trybu przetargowego. Odnośnie § 26 uchwały, który nakłada na Burmistrza obowiązek zastrzegania w zawieranych umowach ( bez dalszego sprecyzowania tych umów) możliwości rozwiązania umowy bez zachowania terminu wypowiedzenia w przypadku gdyby nieruchomość wykorzystywana była przez drugą stronę umowy niezgodnie z przeznaczeniem nieruchomości określonym umową lub nieruchomość lub jej część składowa przekazywane zostały do korzystania osobom trzecim bez zgody Burmistrza Gminy M.. Zdaniem Skarżącego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zamieszczania takich regulacji w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała i zawarcie takiego zapisu należy traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 u.s.g. oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. W zakresie wyżej wymienionych kompetencji mieści się zawieranie umów w tym dzierżawy i najmu. Skarżący wskazuje również, że zaskarżona uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, § 3 ust. 2 wyraźnie przyznaje Burmistrzowi Gminy M. kompetencje w zakresie wyboru formy prawnej jak i ustalenia treści umowy lub decyzji dotyczącej przekazania nieruchomości, a jednocześnie swobodę ta istotnie ogranicza poprzez nałożenie na organ wykonawczy gminy wynikający z § 26 obowiązek każdorazowego zawierania w sporządzanych umowach uregulowań o treści oczekiwanej przez organ stanowiący gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska M. wyjaśniła, że przedmiotowa uchwała była kilkukrotnie zmieniana. Organ nadzoru w żadnym przypadku nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zastosowania rozstrzygnięć nadzorczych pozwalających na usunięcie z przedmiotowej uchwały zapisów naruszających obowiązujący porządek prawny. Trudno na dzień dzisiejszy mówić o zaistnieniu jakichkolwiek naruszeń. Organ uważa za konieczne ujednolicenie zapisów obowiązującej uchwały do aktualnie panującego stanu prawnego. Organ wskazał, że realizując obowiązek gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność organu każdorazowo posługiwał się zapisami obowiązujących przepisów regulujących daną materię zgodnie z wynikającą z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej hierarchią aktów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się częściowo uzasadniona. Oceniając legalność § 7 zaskarżonej uchwały należy do jego badania przyjąć przepisy obowiązujące w dacie jego podjęcia, tj. w dniu 12 maja 2005 r. W w obowiązującym wówczas brzmieniu art. 37 u.g.n. w ust. 1 stanowił, że "nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu". Natomiast w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), ustawodawca taksatywnie wymienił przypadki, w których nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, co zostało zaznaczone (bez jakiejkolwiek modyfikacji) w części pierwszej ust. 1 § 7 uchwały wskazującej, że "Sprzedaż lub oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej następuje w przypadkach określonych ustawą,...". W dalszej części tego jednozdaniowego przepisu zapisano: "z uwzględnieniem ust. 2 i 3". Otóż w art. 37 ust. 3 (w dacie podjęcia uchwały) ustawodawca ustanowił kompetencję dla rad gmin, że " (...)mogą zwolnić z obowiązku zbycie w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dal których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę." W niniejszej sprawie Rada Miejska w M. korzystając z ww. delegacji ustawowej w ust. 2 § 7 zwolniła, wskazując przypadki, w których nie ma obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu. Określone zwolnienia w zaskarżonym przepisie w całości pokrywają się z przypadkami wymienionymi przez ustawodawcę w art. 37 ust. 3 u.g.n. Oznacza to, że ust. 2 § 7 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa. Odnośnie ust. 3 § 7 uchwały podkreślenia wymaga, że aktualne brzmienie jego treści ukształtowane zostało uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. o zmianie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy M.. Przepis § 7 ust. 3 otrzymał brzmienie: " Zwalnia się z obowiązku sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości zabudowane na podstawie zezwolenia na budowę, gdy sprzedaż następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat." Brzmienie tego przepisu w całości odpowiada unormowaniu art. 37 ust. 3 u.g.n. Zaznaczyć przy tym należy, że w dacie 12 maja 2005 r. i 29 lipca 2005 r. (daty wskazanych uchwał) przepis art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierał jeszcze przepisu art. 37 ust. 3a, co oczywiście oznacza, że nie mógł zostać naruszony skoro nie istniał w obrocie prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów, jakie wymienia Skarżący, co do § 7 zaskarżonej uchwały. Zaś twierdzenie o konieczności indywidualizowania zgody na tryb bezprzetargowy, Skarżący popiera odesłaniami do orzecznictwa, jednak pomija, że orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite ( już tylko sam ten fakt wskazuje na brak rażącego naruszenia prawa). Obok bowiem wymienionych w skardze orzeczeń opowiadających się za wyłącznością indywidualnej formy zgody można wymienić przykłady wyroków wskazujących na możliwość wyrażenia zgody również w sposób generalny (zob. wyrok WSA w Krakowie z 15.05.2009r. II SA/Kr 442/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 9.10.2018r. II SA/Wr 605/18 – publ. CBOSA). W orzeczeniach opowiadających się za wyłącznością indywidualnej formy wyrażania zgody, o której mowa w art. 37 ust. 4 ugn, powołuje się dwa argumenty mające przemawiać za taką tezą. Po pierwsze, wyjątkowy charakter takiej zgody, jako odstępstwa od zasady przetargowego trybu zawierania umów sprzeciwia się wyrażeniu zgody w sposób generalny. Po drugie, generalna zgoda pozbawia właściwy organ uprawnień kontrolnych. W ocenie Sądu żaden z powyższych argumentów nie może rozstrzygać na rzecz indywidualnej formy wyrażania zgody. Skoro ustawodawca, wprowadzając generalny obowiązek zawierania wskazanych umów w trybie przetargowym, upoważnił zarazem właściwy organ do wyrażenia zgody na odstąpienie od tego obowiązku, to nie sposób uznać, że taka zgoda nie może mieć formy generalnej. Jest rzeczą rady gminy, będącej przecież organem podmiotu samodzielnego na zasadzie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy swoją ustawową kompetencję do wyrażania zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów będzie wyrażać ad hoc, przy każdej jednostkowej sprawie, czy też wyrazi ją w sposób generalny. Zagadnienia tego nie można również postrzegać w kategoriach swego rodzaju "wyzbywania się" przez radę gminy uprawnień kontrolnych względem wójta. Przede wszystkim jest kwestią sporną, czy uprawnienie do wyrażania w takim przypadku zgody jest przejawem funkcji kontrolnej czy też raczej kompetencją do współzarządzania mieniem publicznym. Zauważyć też należy, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (według stanu na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) – dalej jako "usg", już samo podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami oznacza ex lege utratę uprawnienia do wyrażania przez radę gminy zgody o charakterze jednostkowym. Ustawodawca nie dostrzega więc w takim stanie rzeczy jakiegoś szczególnego uszczerbku dla funkcji kontrolnej rady gminy. Na marginesie wypada też zasygnalizować, że w sytuacji gdy rada gminy wyraża wolę udzielenia generalnej zgody na zawieranie umów w trybie bezprzetargowym, nie będzie miało jakiegokolwiek wpływu na efektywność sprawowanej przez nią kontroli obligowanie jej do wyrażania zgody w sposób indywidualny. Warto też powołać inne argumenty przemawiające za możliwością wyrażania zgody z art. 37 ust. 4 usg w sposób ogólny. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku z 15 V 2009 r., wykładnia językowa art. 37 ust. 4 zdanie 2 ugn nakazuje zwrócić uwagę na użytą w analizowanym przepisie liczbę mnogą. Zgoda może dotyczyć "tych umów", a zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wykładnia celowościowa nakazuje podkreślić, że niewątpliwie celem tej regulacji było umożliwienie organom wykonawczym zawierania tego rodzaju umów w najróżniejszych, codziennych, najczęściej bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego zajmowania się daną sprawą przez radę. Rada byłaby tym samym obciążona koniecznością rozpatrywania na swoich sesjach takich spraw, jak kwestia wydzierżawienia ogródka przydomowego. Sąd zwrócił też uwagę, że kompetencja z art. 37 ust. 4 usg sąsiaduje z ust. 3 tego artykułu, który pozwala wojewodom, radom lub sejmikom na zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu wymienionych kategorii nieruchomości. Chodzi tu niewątpliwie o możliwość zwolnienia generalnego pewnych kategorii nieruchomości i to w zakresie dużo donioślejszym, niż tu analizowany, bo w zakresie zbywania nieruchomości. Jak z kolei jak podkreślił tutejszy Sąd w motywach wyroku z 9 X 2018 r. (II SA/Wr 605/18) zgody o charakterze generalnym nie można także traktować jako swoistego delegowania kompetencji, bowiem twierdzenie takie wychodzi już z założenia, jakoby wyrażenie zgody następowało wyłącznie w drodze uchwały indywidualnej. W powołanym wyroku trafnie wyeksponowano również niejednoznaczność poglądów wyrażanych w tej materii w opracowaniach komentatorskich. W ocenie Sądu upoważnienie z art. 37 ust. 4 zdanie 2 ugn w powiązaniu z art. 40 ust. 2 pkt 3 usg spełnia również wszystkie wymagania, jakie musi spełniać podstawa prawna do uchwalenia aktu prawa miejscowego (zob. art. 94 Konstytucji RP). Powołany przepis ma rangę ustawową, wskazuje upoważniony organ oraz określa zakres spraw przekazanych do unormowania dotyczący zarządu mieniem. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 usg wynika zaś, że materia dotycząca zasad zarządu mieniem gminy ma charakter aktu prawa miejscowego. Upoważnienie wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie 2 ugn w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 usg daje więc podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody w formie generalnej, jako "zasady" zarządu mieniem gminy. W zaskarżonym § 15 i § 19 uchwały , które odnoszą się do przypadków sprzedaży lokalu mieszkalnego (§ 15) i zbycia lokalu użytkowego (§ 19) w trybie bezprzetargowym wymienionym tam podmiotom, określono że zalicza się na poczet ceny nabycia nakłady poniesione na jego przebudowę, nadbudowę lub rozbudowę, remont kapitany lokalu (mieszkalnego). Tymczasem kwestia zaliczenia na poczet ceny wartości nakładów poniesionych na przebudowę lub rozbudowę została uregulowana przez ustawodawcę , jak słusznie zauważył skarżący Prokurator – w art. 218 ust. 1 u.g.n.. Ustawodawca postanowił bowiem, że osobie, która dokonała – za zgodą właściciela – przebudowy lub rozbudowy budynku stanowiącego własność m.in. j.s.t. w wyniku czego nastąpiło wyodrębnienie lokalu w razie nabycia tego lokalu na poczet ceny nabycia zalicza się wartość nakładów poniesionych na jego przebudowę lub rozbudowę. Ponadto w art. 218 ust. 2 tej ustawy ustawodawca postanowił, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli umowa najmu lub dzierżawy lokalu stanowi inaczej. Mając powyższe na względzie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do stanowienia odnośnie tej kwestii , pozostawiając ją regulacji umownej pomiędzy najemcą lub dzierżawcą a właścicielem lokalu, co też stanowi istotne naruszenie art. 218 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.g.n. Kwestia zaliczenia nakładów dokonanych przez najemcę lokalu na remont kapitalny tego lokalu, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku na poczet ceny sprzedaży, powinna być przede wszystkim uregulowana pomiędzy najemcą lokalu, który ma zamiar dokonania takich nakładów a właścicielem budynku, w którym znajduje się ów lokal. Wszelkie ustalenia w tym zakresie władny jest poczynić, w imieniu gminy jedynie jej organ wykonawczy, gdyż jest to sfera szeroko rozumianych rozstrzygnięć umownych i w tym zakresie uprawnionym do podejmowania wszelkich decyzji (przybierających postać oświadczeń woli) jest organ wykonawczy gminy, który z jednej strony ma kompetencje do dokonywania czynności prawnych w imieniu gminy (art. 46 ustawy o samorządzie gminnym) i któremu – z drugiej strony – ustawowo powierzono gospodarowanie zasobem nieruchomości gminy (art. 25 u.g.n.). Wskazywanie zatem burmistrzowi, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminny, Rada uprawniona jest wyłącznie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. wyrok. z 3 XII 2008 r., sygn.akt II SA/Wr 335/08). Oznacza to, że w kwestionowanych przepisach Rada przekroczyła ustawowe kompetencje w zakresie stanowienia zasad gospodarowania nieruchomościami gminy M., wkraczając w wyłączne kompetencje burmistrza i sferę uregulowań umownych, pozostających w jego gestii. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w zaskarżonym § 26 uchwały, gdzie Rada Gminy M. wkroczyła w kompetencje zastrzeżone ustawowo tylko dla organu wykonawczego gminy, co narusza art. art. 25 ust. 1 u.g.n. bowiem stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminny. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 25 ust. 4 i ust. 5 uchwały, zawierającego generalną zgodę dla burmistrza na oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę bez przeprowadzenia trybu przetargowego w przypadkach tam wymienionych, należy podkreślić, że nie narusza ona przywołanych przez Prokuratora przepisów. W tym zakresie argumentacja Sądu odnosząca się do § 7 jest w pełni aktualna i właściwa również do kwestionowanego § 25 ust. 4 i ust. 5, co czyni zbytecznym ponowne jej przywoływanie. Nie jest także słuszny – w ocenie Sądu - zarzut strony skarżącej jakoby wprowadzenie w § 25 ust. 4 pkt 3) niezdefiniowanego określenia "z ważnych przyczyn" było terminem na tyle nieostrym, że pozostawiałoby burmistrzowi szerokie pole do interpretacji tego przepisu. Po pierwsze, nie każdy termin da się ściśle zdefiniować (brak możliwości zawarcia w definicji wszystkich stypizowanych przypadków) i z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Po drugie, redakcja tego przepisu zawiera kolejny termin bezpośrednio występujący po terminie zakwestionowanym "w szczególności" dookreślający jego rozumowanie, poprzez wskazanie przykładowo rodzaju przyczyn jakie Rada uznała za ważne. Taka redakcja przepisu, choć niepożądana niekiedy jest konieczna, ze względu właśnie na trudności w jego zdefiniowaniu. Nie jest to odosobniony przypadek legislacyjny. Jako przykład tylko można podać np. przepis art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, w którym zawarte jest określenie "obiekt liniowy". Skoro zatem dopuszczalne jest wprowadzenie do przepisów powszechnie obowiązujących terminów niedookreślonych, to nie stanowi to rażącego naruszenia prawa w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących na terenie działania organu, który go uchwalił i w zakresie który dopuszcza na to art. 37 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł odnośnie pkt I sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś odnośnie pkt II sentencji na podstawie art. 151 tej ustawy.