II OSK 1684/19

Dnia 19 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 132/18 w sprawie ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy uchyla punkt trzeci zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 132/18, uwzględniając skargę A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z 22 maja 2014 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenia prawa. Nadto oddalił wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej od Wojewody [...]. Skarżący w skardze na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie z jego wniosku z 22 maja 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oprócz stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zażądał zasądzenia od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 85/16, stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone było przewlekle i przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 917/18, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2017 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie odnosi się do tej części wyroku, która dotyczy oddalenia skargi w pozostałym zakresie. W ocenie NSA, rozstrzygnięcie to prawdopodobnie odnosi się do zawartego w skardze żądania zasądzenia od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednakże w uzasadnieniu wyroku ani nie wyjaśniono, w jakiej części skarga została oddalona, ani nie przedstawiono motywów takiego rozstrzygnięcia, bowiem w ostatnim zdaniu uzasadnienia Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "Na podstawie art. 151 ww. ustawy oddalono skargę w pozostałym zakresie". NSA wskazał, że umożliwienie sądowi administracyjnemu przyznania skarżącemu od organu administracji określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Wyjaśniono, że środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną, że przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie, że ma być swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Dodano jednakże, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi, ale nie wyłącznie w przypadku stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa, że ma ono charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu oraz że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Stwierdził też, że wysokość sumy pieniężnej należy miarkować w zależności od okoliczności sprawy, to jest rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, stopnia jej skomplikowania, stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. NSA wskazał ponadto, że nie bez znaczenia pozostaje aktywność strony, która powinna należycie uzasadnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wykazując, że w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Stwierdzono, że za każdym razem, gdy skarżący żąda przyznania mu od organu określonej sumy pieniężnej, sąd ma obowiązek rozstrzygnąć o zasadności tego żądania, a w motywach zawartych w uzasadnieniu wyroku wyjaśnić, czym kierował się orzekając w tym zakresie, to jest dlaczego uznał przyznanie tej sumy za zasadne bądź niezasadne i jeśli przyznał ją – dlaczego w takiej a nie innej wysokości. NSA uznał zatem, że Sąd pierwszej instancji powinien był w sposób czytelny wyjaśnić, w jakim dokładnie zakresie oddalił skargę – w szczególności, czy dotyczyło to żądania opartego o art. 149 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym NSA nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji m.in. rozstrzygnął w zakresie zawartego w skardze wniosku o zasądzenie od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a motywy tego orzeczenia przedstawił w uzasadnieniu wyroku. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku NSA z 1 sierpnia 2018 r. WSA w Krakowie wydał zaskarżony wyrok. Uzasadniając go w zakresie oddalenia wniosku skarżącego o przyznanie mu od Wojewody [...] sumy pieniężnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądanie to było nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pomimo wezwania skarżący nie wskazał i nie uzasadnił konkretnej kwoty, o zasądzenie której wnosił. Nie wskazał też jakichkolwiek dolegliwości i niedogodności, jakich miał doznać na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznania sprawy przez organ, ani nie wskazał krzywdy, jakiej miał doznać w związku z przewlekłością postępowania, którą należałoby zrekompensować. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podziela stanowisko NSA wskazujące na to, że nie bez znaczenia dla zasądzenia sumy pieniężnej jest aktywność samego skarżącego w zakresie wykazania doznanych krzywd i dolegliwości związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania oraz że brak aktywności skarżącego w tym zakresie spowodował uznanie, że żądanie przyznania mu sumy pieniężnej Sąd uznał za nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na to, że postawa skarżącego nie ułatwiała organowi prowadzenia postępowania w sposób prawidłowy. Jak stwierdzono, postawa skarżącego, niejasne i mało wiarygodne wyjaśnienia co do źródeł utrzymania, mało wiarygodne wyjaśnienia co do celu pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza w kontekście zeznań rodziny M. C., budziła poważne wątpliwości organu, prowadząc do koncentrowania się organu na wyjaśnieniu merytorycznej strony złożonego wniosku i w konsekwencji odmów udzielenia zezwolenia. W ocenie Sądu oznaczało to, że w okolicznościach sprawy organ mógł mieć wątpliwości co do tego, czy pobyt cudzoziemca na tym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mógł stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ czynił starania mające na celu szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że okoliczności sprawy nie wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, a nawet – zdaniem Sądu – zasądzenie takiego zadośćuczynienia byłoby sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym, w szczególności z oczekiwaniem przez społeczeństwo od organów administracji działania mającego na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części oddalającej żądanie zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej, zarzucił naruszenie: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza materiał istotny z punktu widzenia postępowania i ustalania prawidłowości decyzji zapadłych w postępowaniach, w których stwierdzono przewlekłość, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "całkowite pominięcie stanowisk wyrażonych przez skarżącego w swoich pismach osobistych i stwierdzenie, że nie zajął on stanowiska co do krzywdy jaką podniósł podczas gdy wskazywał na to już w skardze inicjującej postępowanie", - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej z uwagi na to, że w postępowaniach z jego udziałem, które nosiły znamiona przewlekłości rażąco naruszającej prawo, miał nie ponieść szkody ani krzywdy, w sytuacji "gdy to wykazał a nadto fakt przewlekłości o takich znamionach oznacza zaistnienie krzywdy wyrażającej się w utracie zaufania do organów państwa i pewności prawa". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Ponadto zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Ze wskazanych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia wynika, że w ocenie skarżącego powołane przepisy zostały naruszone, gdyż Sąd pierwszej instancji oddalił żądanie przyznania skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej, wadliwie uzasadniając to rozstrzygnięcie. Tak sformułowanym zarzutom nie sposób odmówić zasadności. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego skarżący pomimo wezwania "nie wskazał i nie uzasadnił konkretnej kwoty, o zasądzenie której od organu wniósł" oraz nie wskazał "jakichkolwiek dolegliwości i niedogodności, jakich miał doznać na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznania sprawy przez organ ani nie wskazał krzywdy, jakiej miał doznać w związku z przewlekłością postępowania, którą należałoby zrekompensować" nie jest zasadne w świetle pism procesowych skarżącego wskazanych w skardze kasacyjnej, z których wynika na czym zdaniem skarżącego miałaby polegać niekorzystne dla skarżącego konsekwencje przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając wskazane pisma stwierdzić należy, że niezasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby skarżący nie był aktywny "w zakresie wykazania doznanych krzywd i dolegliwości związanych z przewlekłym prowadzeniem postepowania". W ocenie NSA skarżący w tym zakresie był aktywny, zaś do Sądu pierwszej instancji należała ocena, czy te twierdzenia skarżącego w ogóle uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej od organu administracji, a jeżeli tak to, czy uzasadniają one przyznanie tej sumy w wysokości, którą wskazał skarżący. W związku z tym ostatnim stwierdzeniem NSA wskazuje, że nie jest jasne, czy według Sądu pierwszej instancji jednym z powodów oddalenia żądania przyznania od organu administracji sumy pieniężnej było to, że skarżący nie wskazał konkretnej liczby, lecz posłużył się sformułowaniem nawiązującym do ustawowego określenia maksymalnej wysokości tej sumy pieniężnej ("w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a."). W ocenie NSA takie określenie wysokości żądania jest dopuszczalne, gdyż nie ulega wątpliwości, że skarżący domagał się przyznania sumy pieniężnej w najwyższej dopuszczalnej przez prawo wysokości. Rację ma natomiast Sąd pierwszej instancji, gdy przy ocenie zasadności i wysokości żądania przyznania od organu administracji sumy pieniężnej uwzględnia postawę skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Należy jednoznacznie stwierdzić, że ustalenie, iż strona postępowania zachowywała się wobec organu administracji nieuczciwie i nielojalnie może być podstawą nie tylko do zmniejszenia przyznanej sumy pieniężnej, ale także odmowy jej przyznania. Ustalenia w tym zakresie muszą być jednak oparte na przekonujących argumentach. W związku z tym zauważyć należy, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w tej części, w której Sąd ten analizuje wpływ postawy skarżącego na postępowanie organu administracji nie jest jasne. W szczególności nie jest jasne, jakie znaczenie według Sądu pierwszej instancji dla postępowania organu administracji, w szczególności na przewlekłość w prowadzeniu tego postępowania, ma fakt, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w piśmie z 10 kwietnia 2015 r. stwierdził, iż pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Można bowiem twierdzić, że taka informacja mogła spowodować przyśpieszenie załatwienia sprawy, gdyż okoliczność wskazana w powołanym piśmie, jak wynika z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), jest podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Nie jest też jasne, dlaczego Sąd pierwszej instancji uwzględnił to pismo i wynikające z niego okoliczności, zaś pominął m.in. pisma Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 20 maja 2015 r., Służby Kontrwywiadu Wojskowego z 3 czerwca 2015 r. i Komendy Głównej Policji z 15 czerwca 2015 r., w których stwierdza się, że brak informacji, aby pobyt skarżącego w Polsce stanowił zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie jest też przekonujący argument Sądu pierwszej instancji, polegający na wskazaniu, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie w dniu 27 września 2015 r. oględzin zajmowanego przez niego lokalu. Skoro Sąd pierwszej instancji stwierdza, że taka odmowa "stanowi samodzielną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia [na] pobyt czasowy cudzoziemca na terenie Rzeczpospolitej Polskiej" to można zadać pytanie, dlaczego organ administracji na tej podstawie nie wydał decyzji, co przecież zakończyłoby przewlekle prowadzone postępowanie. W ocenie NSA nie jest to więc przekonujący argument, który mógłby mieć istotne znaczenie dla orzeczenia o odmowie przyznania skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej. W końcu niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, jakoby przyznanie skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania "byłoby sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym, w szczególności z oczekiwaniem przez społeczeństwo od organów administracji działania mającego na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom". Sąd nie wyjaśnił, o co dokładnie chodzi, zaś jest oczywiste, że w interesie społecznym jest to, aby organy administracji działały sprawnie, w tym także w sprawach, które mają związek z zapewnieniem obywatelom bezpieczeństwa. Jednym z instrumentów, które według ustawodawcy mają poprawić sprawność działania organów administracji, jest możliwość przyznania od organów administracji na rzecz skarżących sumy pieniężnej w razie bezczynności organów administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W związku z tym zaskarżony wyrok powinien być uchylony w zaskarżonym zakresie po to, aby Sąd pierwszej instancji mógł ponownie ocenić zasadność żądania skarżącego przyznania mu od organu administracji sumy pieniężnej, co do zasady oraz ewentualnie co do wysokości. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. NSA stwierdza, że wbrew twierdzeniu zawartym w tej podstawie nie dostrzega, aby Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku ocenił zasadność podjętej w sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy NSA wskazuje, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwy w tej sprawie jest Sąd pierwszej instancji. Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.