I SA/Wa 2199/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Województwa [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Województwa [...] kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] wskazaną decyzją z [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, wojewódzką, obecnie nr [...] relacji: [...] - [...] - [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...] jako działka nr [...], o pow. [...] ha, wydzielonej z parceli nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...] grudnia 1998 r. własność A. K. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli G. i J. K., obecni właściciele nieruchomości, którzy podnieśli, że przedmiotowa działka nie jest zajęta pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ powołał treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa, na podstawie powołanego przepisu, nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto stwierdził, że art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że 31 grudnia 1998 r. właścicielem dziatki nr [...], z której wydzielona została działka drogowa nr [...], był A. K. Następnie na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2007 r., Rep. [...] grunt ten stał się współwłasnością G. i J. K. Przedmiotowa działka w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Rozpatrując drugą przesłankę, określoną w powołanym art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., w postaci zajętości tej nieruchomości pod drogę publiczną, Minister podniósł, że droga relacji [...] -[...] -[...], wymieniona została w uchwale Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r., nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P z 14 lutego 1986 r. Nr 3, poz. 16), a następnie ujęta w wykazie dróg wojewódzkich do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Organ odwoławczy ocenił, że materiał dowodowy, dotyczący przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., w postaci mapy z projektem podziału działki [...], wykonanej przez geodetę uprawnionego A. R., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], nie zawiera niezbędnej adnotacji potwierdzającej, iż odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia działek pod drogę [...] grudnia 1998 r. Przy czym wyjaśnił, że na mapie niezbędne jest wskazanie przez uprawnionego geodetę konkretnej daty, na którą obrazuje ona stan zajęcia pod pas drogowy. Odnosząc się natomiast do mocy dowodowej oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., zgodnie z którym wydzielona nieruchomość stanowiła pas drogowy, Minister stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby osoba ta dysponowała stosownymi uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno - wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę posiadała z analizy dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Z kolei ustosunkowując się do ostatniej przesłanki stwierdzenia nabycia własności nieruchomości, na podstawie ww. art. 73 ust. 1 - pozostawania we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego - organ odwoławczy wskazał, że władztwo publicznoprawne nad przedmiotową drogą potwierdza oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. oraz oświadczenie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nie można jednak prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę. Minister zalecił aby w ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda Śląski przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia ww. działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., poprzez wystąpienie do geodety uprawnionego celem odtworzenia stanu zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r., lub posługując się zdjęciami satelitarnymi tejże nieruchomości oraz zdjęciami lotniczymi z tamtego okresu, mapami zasadniczymi i ewidencyjnymi z dnia 31 grudnia 1998 r. lub z okresu poprzedzającego lub też innymi dowodami, które pozwolą odtworzyć stan zagospodarowania ww. gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło Województwo [...], wnosząc o uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. Rozstrzygnięciu temu zarzuciło: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na kwestionowaniu przedstawionego środka dowodowego w postaci mapy z projektem podziału sporządzonej przez uprawnionego geodetę; 2. niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wobec nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonej przez organ II instancji, tj. art. 77 oraz art. 80 kpa; 3. naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 kpa wskutek czego - po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego - wydana została decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r., uchylająca decyzję Wojewody [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podmiot wnoszący sprzeciw uzasadnił, że stanowisko przyjęte przez organ II instancji pozostaje w sprzeczności z celem wprowadzonego przez ustawodawcę art. 73 ustawy, którym było kompleksowe uporządkowanie stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych, w różnym czasie i okolicznościach, pod drogi publiczne, a które nie stanowiły własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (tak w wyroku NSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. I OSK 532/12). Województwo wskazało, że mapa znajdująca się w aktach rozpatrywanej sprawy została sporządzona przez geodetę uprawnionego i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co potwierdza prawidłowość jej wykonania w świetle rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 poz. 1572). Przy czym przepisy, zarówno powołanego art. 73 ustawy, jak i ww. rozporządzenia, nie przewidują obowiązku umieszczenia na mapie z projektem podziału adnotacji o stanie na dzień 31 grudnia 1998 r. Zasadniczym celem sporządzonej mapy jest odzwierciedlenie granic drogi publicznej istniejących 31 grudnia 1998 r., co zostało podkreślone w opisie "Podstawa prawna: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. 1998 Nr 133 poz. 872 ze zm.)". W ocenie wnoszącego sprzeciw nie ma podstaw do obciążania geodety obowiązkiem dokonywania ustaleń w zakresie granic przestrzennych drogi publicznej, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie dysponuje on bowiem informacjami, które pozwalałyby na rozstrzygnięcie, w jaki sposób kształtowała się granica drogi publicznej przed ponad siedemnastoma laty. Odpowiadając na wniesiony sprzeciw Minister podniósł, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa. Na wstępie wyjaśnić należy, iż 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, iż od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowo-administracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przepisy p.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, ustawodawca nie wprowadził zmian do p.p.s.a., z których wynikałoby, że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innym, niż wynikający z art. 16 § 1 p.p.s.a., to jest w składzie innym niż jednoosobowy. Wobec powyższego, niniejsza sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw Województwa [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, wojewódzką nr [...] , relacji: [...] - [...] - [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka nr [...], o pow. [...] ha, wydzielonej z parceli nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. W motywach powyższego rozstrzygnięcia Minister, uzasadniając uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podniósł, iż materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, aby znajdująca się w nim mapa z projektem podziału działki [...], wykonana przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wskazywała, iż obrazuje stan zajęcia gruntu pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Stanowisko organu odwoławczego Sąd uznał za prawidłowe. W ocenie składu orzekającego w sprawie organ postąpił prawidłowo stwierdzając, iż z akt sprawy w istocie nie wynika, że opisana mapa podziału obrazuje stan zajęcia gruntu pod pas drogowy w dniu wejścia w życie wskazanej regulacji ustawowej, tj. 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z treści tego dokumentu, jego podstawę prawną stanowił art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Adnotacja ta nie dowodzi, że biegły uwzględnił stan zajęcia nieruchomości pod pas drogowy we wskazanej w ww. ustawie dacie. Taka okoliczność musi wynikać z akt sprawy w sposób bezpośredni, a nie dorozumiany. Konstatacja ta jest rezultatem tego, że decyzja oparta na wskazanym art. 73 ust. 1, ma charakter wywłaszczeniowy. Należy zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być bowiem wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Organ powinien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i uzyskać brakujące informacje od uprawnionego geodety, który sporządził opisaną mapę, w postaci jasnego określenia, czy obrazuje ona stan zajęcia nieruchomości pod drogę na 31 grudnia 1998 r. Powyższe Minister powinien jednak uczynić w oparciu o art. 136 § 1 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Właśnie z uwagi na tę regulację oraz zasadę szybkości postępowania organ II instancji zobowiązany był ustalić powyższą okoliczność samodzielnie. Trudno bowiem uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w takim oto znaczeniu, że materiał dowodowy nie został zgromadzony w znacznej części i wymaga przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Odnosząc się do powołanej regulacji należy wskazać, że jej istotę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2018 r., sygn. akt I GSK 3000/18. Stwierdził on, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa, okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie Minister co prawda próbował zwrócić się jednostki podległej kwestionującemu decyzję województwu o niezbędne informacje pismem z [...] września 2018 r. Nie uzyskał ich jednak - po czym wobec ich braku uchylił zaskarżoną decyzję. Nie uzasadnił jednak, dlaczego w sprawie znajduje zastosowanie art. 138 § 2 kpa - skoro Wojewoda, prowadząc postępowanie w I instancji, w istocie zbadał wszystkie pozostałe przesłanki wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Oczywiście wykazanie, że omawiana mapa spełnia warunek dotyczący zobrazowania przebiegu drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. powoduje konieczność skonfrontowania tego ustalenia z przesłanką sprawowania władztwa nad tym obszarem przez wymienione w ustawie podmioty. Niebudzące wątpliwości ustalenie okoliczności faktycznych - jak wskazano uprzednio - spowoduje, że przesłanki wywłaszczenia zostaną w sposób niebudzący wątpliwości wykazane. Należy podkreślić, że tylko uprawniony geodeta, sporządzający mapę podziału, na której zawarł informację, że sporządził ją na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., może wyjaśnić budzącą wątpliwości okoliczność. Wskazać należy, że to ta osoba, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie. Przy czym nie da się w sposób pewny wywieść tych faktów z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie – wbrew twierdzeniom wnoszącego sprzeciw. Reasumując, skoro organ odwoławczy w żaden sposób nie wypowiedział się z jakiej przyczyny skorzystał z uprawnień kasacyjnych, a jednocześnie bezsporne jest, że postępowanie w I i II instancji nie wykazało, w sposób niebudzący wątpliwości, że mapa znajdująca się w aktach sprawy, obrazuje przebieg pasa drogowego według stanu na 31 grudnia 1998 r., to organ II instancji powinien przeprowadzić samodzielnie postępowanie dowodowe w omawianym zakresie, na podstawie art. 136 kpa, uzyskując od sporządzającego mapę geodety precyzyjną informację, czy wydzielona działka obrazuje pas drogowy na wskazaną datę. Po czym, w przypadku uzyskania potwierdzenia w tym zakresie, będzie mógł odnieść tak ustalone okoliczności do innych już zgromadzonych w sprawie dowodów i ocenić wystąpienie przesłanek wywłaszczenia. Minister Inwestycji i Rozwoju nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa w sytuacji kiedy powinien sam uzupełnić materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.