I GSK 3000/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 254/18 oddalającego sprzeciw F.sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia (...) stycznia 2018 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądzić od F. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 254/18 oddalił sprzeciw F.sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...)w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...)dokonano wstępnego uznania F. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka lub grupa) za grupę producentów dla grupy produktów owoce i warzywa, oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania na lata 2011-2015 (dalej: PDU). Mocą decyzji tego organu z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) dokonano zatwierdzenia zmian w ww. PDU. W dniu 5 kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., tj. za II półrocze 5 roku realizacji PDU. Jako zrealizowane inwestycje wskazała budowę budynku przechowalniczego (3.036.820,00 zł; wartość netto poniesionych kosztów – 3.173.000,00 zł) oraz zakup i montaż kompletnej instalacji i urządzeń chłodniczych (1.478.730,00 zł; wartość netto poniesionych kosztów – 1.478.730,00 zł), a także wykazała: 1) koszty zakupu gruntu, przeznaczonego pod budowę i rozbudowę budynku sortowniczo - przechowalniczego, budowę przechowalni owoców oraz zagospodarowanie terenu w P. poniesione w okresie od dnia 16.12.2011 r. do 31.12.2011 r. - przyjęte do naliczenia 250.000,00 zł, 2) koszty związane z przygotowaniem i realizacją całej inwestycji w P. poniesione w okresie od dnia 01.07.2012 r. do 31.12.2015 r. - przyjęte do naliczenia 742.600,00 zł. W toku postępowania Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor Oddziału lub organ I instancji) wielokrotnie wzywał spółkę do usunięcia braków formalnych, złożenia dodatkowych wyjaśnień i nadesłania dokumentów. W dniu 29 kwietnia 2016 r. Dyrektor Oddziału wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. z prośbą o wskazanie aktualnie zatwierdzonego imiennego składu osobowego członków grupy (będących producentami owoców i warzyw w okresie wnioskowanym). W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Oddziału Terenowego ARR w L. przekazał wyjaśnienie wraz z listą członków grupy zatwierdzoną w III zmianie PDU oraz listę 129 członków aktualną na dzień 2 lutego 2016 r. Następnie w dniach od 30 sierpnia 2016 r. do 25 listopada 2016 r. w siedzibie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu, której wyniki utrwalono w raporcie z czynności kontrolnych Nr (...) z dnia (...) listopad 2016 r. Wobec wątpliwości, czy zakres inwestycji zrealizowanych przez grupę, jest zgodny z zakresem zatwierdzonym w PDU oraz wątpliwościami co do wartości wykonanych robót budowlanych organ I instancji powołał niezależnego rzeczoznawcę w celu weryfikacji inwestycji zrealizowanych w okresie objętym wnioskiem, tj. II pół 2015 roku zatwierdzonych w PDU: budowy budynku przechowalniczego, zakupu i montażu kompletnej instalacji chłodniczej i urządzeń chłodniczych oraz kosztów przygotowania i realizacji całej kompleksowej inwestycji budowlanej zrealizowanej w latach 2011-2015. W dniu 18 grudnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęła opinia techniczna dotycząca realizacji wymienionych inwestycji. Wątpliwości Dyrektora Oddziału wzbudziła również rzetelność operatu szacunkowego z dnia 31 grudnia 2011 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. K., określającego wartość rynkową zakupionej przez skarżącą nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr (...), obręb (...), gm. Łaziska, pow. (...), położonej we wsi (...) oraz aneks do operatu z dnia 25 listopada 2016 r. Dyrektor Oddziału powołał więc rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia wyceny wartości rynkowej ww. nieruchomości wg stanu i poziomu cen na datę zakupu tej nieruchomości przez grupę, tj. 30 grudnia 2011 r., w formie operatu szacunkowego, dla potrzeb rozliczenia przez ARiMR wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Po analizie materiału dowodowego, w dniu 8 marca 2017 r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr (...), mocą której: 1) odmówił przyznania skarżącej pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 252.943,54 zł; 2) odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 4.131.112,50 zł. Opierając się na opinii biegłego w odniesieniu do inwestycji "Budowa budynku przechowalniczego" organ I instancji uznał, że spółka nie dopełniła czynności zmierzających do zakończenia realizacji inwestycji w przyjętym okresie rozliczeniowym. Zdaniem organu inwestycja została zrealizowana najwcześniej z chwilą zawiadomienia o zakończeniu budowy i złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., co miało miejsce w dniu 30 marca 2016 r., a zatem inwestycja została zrealizowana po zakończeniu okresu rozliczeniowego. Co do "Zakupu i montażu kompletnej instalacji i urządzeń chłodniczych ((...))" Dyrektor Oddziału stwierdził, że grupa zrealizowała inwestycje niezgodnie z zakresem zatwierdzonym w PDU. W PDU zatwierdzona była realizacja instalacji i urządzeń chłodniczych do 2 komór, zaś z opinii technicznej z dnia 19 grudnia 2016 r. wynika, iż skarżąca zrealizowała 5 komór (5 układów chłodniczych do 5 komór), z czego 1 komora stanowi komorę ekspedycji o powierzchni 343,62 m2 będącą jednocześnie częścią chłodniczą i korytarzem komunikacyjnym spełniającym rolę rampy załadunkowej. Grupa nie wykonała też tradycyjnej rampy rozładunkowo-załadunkowej o pow. 240 m2 zgodnie z zakresem zatwierdzonym w PDU oraz wykonała 3 dodatkowe komory (układy chłodnicze). Dalej Dyrektor Oddział podał, że pod budowę budynku sortowniczo-przechowalniczego, budynku przechowalniczego i zagospodarowania terenu skarżąca zakupiła za kwotę 250 000,00 zł nieruchomość położoną w P. stanowiącą niezabudowaną działkę gruntu nr 19/8 o powierzchni 1,87 ha. Do wniosku przedłożyła operat szacunkowy z dnia 31 grudnia 2011 r., w którym wartość rynkowa została ustalona na kwotę 259.182,00 zł, a następnie skorygowana aneksem z dnia 25 listopada 2016 r. do kwoty 259.743,00 zł. Tymczasem w dniu 19 grudnia 2016 r. do organu wpłynął operat szacunkowy z dnia 17 grudnia 2016 r. dot. wyceny wartości rynkowej ww. nieruchomości sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. (powołanego przez Dyrektora Oddziału), w której wartość rynkową nieruchomości oszacowano na 65.008,00 zł. Organ podkreślił więc, że w aktach sprawy znajdują się 2 operaty szacunkowe z tego samego dnia, dotyczące tego samego przedmiotu wyceny i opiewające na różne kwoty. Organ dokonał szczegółowej weryfikacji obu operatów przedłożonych do wniosku przez grupę i stwierdził, że nie może dać wiary żadnemu z nich ze względu na ich nierzetelne sporządzenie. W pierwszym operacie grupy do porównań przyjęto transakcje dotyczące działek o powierzchniach znacznie odbiegających od wycenianej działki (m.in. przyjęto działki o pow. 2500 m2, 2340m2, 4720m2 tj. o powierzchniach nieporównywalnie mniejszych niż działka będących przedmiotem wyceny), której powierzchnia wynosi 18.700,00 m2. Ponadto przeznaczenie działek przyjętych do porównania w pierwszym operacie złożonym do wniosku to działki pod zabudowę - typ działki budowlane a w sposobie korzystania wskazano działka rolna z przeznaczeniem pod budownictwo zagrodowe i jednorodzinne, a do porównań przyjęto transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Ponadto w stanie prawnym nieruchomości jak i w charakterystyce i analizie rynku lokalnego w pierwszym operacie grupy wskazano działki budowlane. Dyrektor Oddziału uznał więc za prawidłową wartość rynkową oszacowaną w operacie szacunkowym z dnia 17 grudnia 2016 r. sporządzonym przez powołanego przez organ biegłego, gdzie całkowitą wartość nieruchomości (po uwzględnieniu uwag skarżącej, tj. doliczenie wartości sadu – 160 drzew) określono na kwotę 83.304 zł. W ramach kosztów związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji budowy budynku sortowniczo-przechowalniczego, rozbudowy budynku sortowniczo-przechowalniczego (budynku przechowalniczego owoców), biorąc pod uwagę uzupełnioną opinię biegłego w zakresie wartości rynkowych kosztów ogólnych, organ po dokonanej analizie zakwestionował koszty z kilku przedłożonych przez stronę faktur/rachunków w wysokości 328.600,00 zł oraz uznał za kwalifikowane koszty związane z przygotowaniem i realizacja inwestycji budowlanej w P. w wysokości 414.000,00 zł. Po dokonaniu ostatecznych obliczeń (uwzględnieniu redukcji i kar) Dyrektor Oddziału uznał, że kwota pomocy finansowej do wypłaty grupie, za okres od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., wynosi 0,00 zł. Od wskazanej decyzji grupa złożyła w dniu 22 marca 20127 r. odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub organ II instancji). Celem oceny znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych organ odwoławczy na podstawie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm., dalej: u.g.n.) wystąpił do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W.. W dniu 8 grudnia 2017 r. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych we W. złożyło w Centrali ARiMR następujące opinie: 1) nr (...) sporządzona przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Ocen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. dotyczącej oceny prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego T. K., upr. zawod. Nr (...) w dniu 31 grudnia 2011 r. operatu szacunkowego oraz aneksu do niego sporządzonego w dniu 25 listopada 2016 r. określających wartość rynkową nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr (...)obręb (...), gm. Łaziska, pow. (...), woj. L., położonej we wsi P., 2) nr (...) sporządzona przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Ocen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. dotyczącej oceny prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., upr. zawod. Nr (...), w dniu 17 grudnia 2016 r. operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr (...), obręb (...), gm. Ł., pow. O., woj. L., położonej we wsi P.. Prezes ARiMR powołał również biegłego celem wydania opinii technicznej w sprawie weryfikacji kosztorysów powykonawczych inwestycji "Budowa budynku przechowalniczego" w miejscowości P. gm. Ł., na działce ewidencyjnej (...), która wpłynęła do organu w dniu 19 grudnia 2017 r. Po przeanalizowaniu całości zgromadzonych w sprawie dokumentów Prezes ARiMR, decyzją z dnia (...)stycznia 2018 r. nr (...)na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Dyrektora Oddziału w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jako powód wydania takiego rozstrzygnięcia organ II instancji podał zmianę stanu faktycznego skutkującą zmianą stanu prawnego sprawy oraz naruszenie przez Dyrektora Oddziału art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy. W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Oddziału nie wyjaśnił, dlaczego uznał za niewiarygodny złożony wraz z wnioskiem operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. z dnia 31 grudnia 2014 r. oraz aneks do tego operatu z dnia 25 listopada 2016 r. Organ ten powinien wpierw dokonać oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia określonych warunków formalnych. Następnie zaś, jeżeli operat budził wątpliwości co do wiarygodności zawartych w nim wiadomości specjalnych, Dyrektor Oddziału powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o czym stanowi art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 14997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej: u.g.n.) W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie wskazanego przepisu. Ustawodawca wykluczył tym samym możliwość oceny operatu szacunkowego nieruchomości w oparciu o operat dotyczący tej samej nieruchomości, ale sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Co więcej jeśli sporządzono dwa lub więcej operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości, to właściwą do oceny każdego z nich będzie również organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, która oceni ona każdy z tych operatów niezależnie. Organ I instancji tymczasem poza ogólnikowym stwierdzeniem, że przedłożony przez grupę operat szacunkowy został sporządzony nierzetelnie, nie wskazał przyczyn dla których odmówił mocy dowodowej operatowi szacunkowemu Teresy Kamela zlecając jednocześnie wycenę nabytej przez spółkę nieruchomości nowemu biegłemu, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 157 u.g.n. Organ podkreślił, że powyższa okoliczność ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych we W., w opiniach nr (...)oraz nr (...)uznało, że wszystkie przekazane do oceny przez organ II instancji operaty szacunkowe zostały sporządzone w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem art. 175 ust 1 w zw. z art. 4 pkt 17, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. a także w związku z § 4 ust. 1 -4, § 26 ust. 3, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenianych opracowaniach stwierdzono liczne błędy i naruszenia przepisów prawa, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość wycenianej nieruchomości, przez co należy uznać je za błędy dyskwalifikujące. Tym samym operaty T. K. i A. K. nie mogą stanowić podstawy określenia refinansowanej wartości nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego opinie Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych we W. nr (...) oraz nr (...), a także opinia techniczna w sprawie weryfikacji kosztorysów powykonawczych inwestycji "Budowa budynku przechowalniczego" w miejscowości P. gm. Ł. na działce ewidencyjnej (...), wydana w sprawie na zlecenie ARiMR, mogą mieć wpływ na wysokość przyznanej spółce pomocy finansowej i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Uchybienia Dyrektora Oddziału mogą być naprawione jedynie przez przeprowadzenie ponownej analizy, przynoszącej wyniki, które są jak na razie nieznane. Dokonanie prawidłowej i profesjonalnej oceny przedłożonych opinii, jak również przeprowadzenie własnych ustaleń będzie kluczową jakościową zmianą w sferze materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, a więc przeprowadzenie i ocena tych dowodów, winna rozpocząć się na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Od decyzji Prezes ARiMR spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia decyzji w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Prezes ARiMR wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Sąd I instancji podkreślił, że w zakres merytoryczny sprawy zainicjowanej wnioskiem spółki z dnia 5 kwietnia 2016 r. wchodzi nie tylko ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek przyznania kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, ale również ich właściwe wyliczenie (w przypadku stwierdzeniu spełnienia wymogów). Z tego też względu postępowanie wyjaśniające winno obejmować gromadzenie i analizę dokumentów, które pozwolą w pierwszej kolejności na rzetelną ocenę spełnienia warunków przyznania pomocy, w przypadku pozytywnej weryfikacji, będą stanowić postawę do prawidłowego wyliczenia kosztów pomocy. W takim zakresie postępowanie dowodowe prowadził w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału dochodząc ostatecznie do wniosku, że skarżąca nie spełniła przesłanek otrzymania pomocy w odniesieniu do inwestycji "Budowa budynku przechowalniczego" oraz "Zakup i montaż kompletnej instalacji i urządzeń chłodniczych ((...))", zaś w przypadku kosztów związanych z zakupem nieruchomości gruntowej, przygotowaniem i realizacją inwestycji budowy budynku sortowniczo-przechowalniczego, rozbudowy budynku sortowniczo-przechowalniczego (budynku przechowalniczego owoców) przedstawiła niewiarygodną dokumentację finansową. Sąd wskazał również, że wartość rynkowa działki zakupionej pod budowę budynku sortowniczo-przechowalniczego, budynku przechowalniczego i zagospodarowania terenu winna być ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę. Sąd podkreślił, że skarżąca przedłożyła operat szacunkowy z dnia 31 grudnia 2011 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. K., w którym wartość rynkowa została ustalona na kwotę 259.182,00 zł, a następnie skorygowana aneksem z dnia 25 listopada 2016 r. do kwoty 259.743,00 zł. Sąd podkreślił, że organ I instancji miał zasadne wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego z dnia 31 grudnia 2011 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. K.. Jak wskazała Komisja Arbitrażowa i Opiniowania Ocen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. w opinii nr (...) wskazany operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, zawiera liczne błędy i naruszenia przepisów prawa, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość wycenionej nieruchomości. Stwierdzone uchybienia zostały uznane za błędy dyskwalifikujące. Zdaniem Sądu przeprowadzony przez Dyrektora Oddziału kontr dowód nie tylko został dokonany w niewłaściwym trybie, ale doprowadził do przyjęcia niewłaściwej wartości rynkowej zakupionej przez skarżącą nieruchomości gruntowej. Operat szacunkowy z dnia 17 grudnia 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. (powołanego przez Dyrektora Oddziału) okazał się równie wadliwy, co operat przedłożony przez grupę. Stwierdziła to Komisja Arbitrażowa i Opiniowania Ocen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. w opinii nr (...). W opinii Sądu I instancji szczególne znaczenie w niniejszej sprawie mają zawarte w opiniach nr (...) i (...) zastrzeżenia, że zespół oceniający nie dokonuje wyceny i nie ustosunkowuje się bezpośrednio do oszacowanej wartości w ocenianych operatach. Oznacza to, że w aktach administracyjnych brak jest wiarygodnego dokumentu mogącego stanowić postawę do wyliczenia należnej spółce pomocy finansowej. Wszak zakup przez grupę działki nr (...) położonej we wsi P. pod budowę budynku sortowniczo-przechowalniczego, budynku przechowalniczego i zagospodarowania terenu jest faktem niekwestionowanym w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy właściwie stwierdził, że w tej kwestii Dyrektor Oddziału wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd zaznaczył ponadto, że podnoszona przez stronę obawa wydania przez organ I instancji decyzji tożsamej jak decyzja z dnia 8 marca 2017 r. nie może stanowić postawy do uwzględnienia sprzeciwu. Uwzględnienie sprzeciwu możliwe jest wyłączenie w przypadku naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., tj. jego niezasadnego zastosowania. Stanowi o tym wprost art. 64e p.p.s.a., stanowiący lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a. Granice orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skutek wniesienie sprzeciwu zostały ściśle określone. Sąd nie jest zatem władny dokonywać oceny zaskarżonego aktu pod kątem wystąpienia innych wad. Skarżący złożył skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu strony pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi instancji. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia nie odpowiadającego wymogom wynikającym z powołanej normy, w tym przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego w szczególności do faktu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Grupa podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a., bo Sąd I instancji nie odnosi się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego w szczególności do faktu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Zarzut tak ujęty nie może być skutecznie wiązany z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis odnosi się do formalnej poprawności uzasadnienia, a więc tego, czy uzasadnienie zawiera prawem określone elementy. Kontrola uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie składowe uzasadnienia są w nim zawarte, zatem nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść kontrolowanego uzasadnienia nie może być oceniana przez pryzmat warunków formalnych, jeżeli składa się ono ze wszystkich elementów składowych, czyli wówczas, gdy Sąd I instancji uwzględnił je w swoim uzasadnieniu. Tak jest w rozpoznawanej sprawie. Co więcej, z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika jakie przepisy Sąd I instancji uwzględniał, a na stronach 9 i 10 uzasadnienia kwestię wyeliminowania wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego zgodnie z art. 136 k.p.a. Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wyniki uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mogą prowadzić do wniosku, że stan faktyczny sprawy jest do tego stopnia nieustalony, iż niemożliwie jest dokonanie właściwej subsumcji stanu faktycznego sprawy pod mającą zastosowanie normę prawną i taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. Przechodząc do kolejnych zarzutów podkreślić należy, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e p.p.s.a.). Natomiast przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Zaznaczyć trzeba, że konieczność wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasatoryjnej jest przez skarżącego kwestionowana dlatego, że jego zdaniem decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnrgo a wręcz stanowi przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem decyzji organu jest zwrot sprawy do organu I instancji, który będzie musiał przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe. Podstaw zasadności sprzeciwu skarżący upatruje w tym, że Prezes ARiMR przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, które miało na celu określenie wiarygodności operatów szacunkowych, które zostały sporządzone przez niezależnych rzeczoznawców majątkowych. Zatem w opinii skarżącego organ odwoławczy sam uzupełnił materiał dowodowy w sprawie i w przypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości powinien uzupełnić je we własnym zakresie. Na tym tle należy podkreślić, że zwrot normatywny użyty w art. 138 § 2 k.p.a. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej zobowiązuje organ odwoławczy z mocy art. 107 § 3 k.p.a. do jednoznacznego wykazania w uzasadnieniu tej decyzji przyczyn, dla których uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1270/14 CBOISA). Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (v. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Zatem kontrolujący decyzję kasacyjną sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia organu orzekającego w pierwszej instancji, polegające m.in. na: - nieprawidłowej weryfikacji operatu szacunkowego wartości nieruchomości gruntowej przestawionej przez skarżącego; - niewskazanie przez organ I instancji przyczyn dla których odmówił mocy dowodowej złożonemu przez stronę operatowi szacunkowemu powołując jednocześnie celem sporządzenia wyceny nabytej przez Grupę nieruchomości nowemu biegłemu, wbrew dyspozycji art. 157 u.g.n.; - istnieniu w aktach sprawy operatów które nie mogą stanowić podstawy określenia refinansowanej wartości nieruchomości, -ponadto organ I instancji nie wskazał dlaczego przyjął, że inwestycja polegająca na budowie budynku przechowalni nie została zrealizowana w okresie za który złożony został wniosek o płatność, Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, dlaczego wskazane uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ ponownie orzekając w sprawie. Wywiązał się tym samym z obowiązku jaki nakłada na niego art. 138 § 2 k.p.a. W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym zasada z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.) a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2017, str. 716).Prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest, by rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, opubl. ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Powyższe wskazania Sąd I instancji uwzględnił i zasadnie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Spełniając wymogi przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. wskazał bowiem z naruszeniem jakich przepisów postępowania decyzja organu I instancji została wydana, wyjaśniając przyczyny, z powodu których tak uznał i dlaczego miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Argumenty podniesione przez skarżącą kasacyjnie wykraczają zaś poza zakres rozpoznawanej w tym trybie sprawy. W tym miejscu dodać należy, że powyższe okoliczności miały miejsce w rozpoznawanej sprawie gdyż postępowanie organu odwoławczego wykazało szereg kluczowych błędów organu I instancji których nie mógł uzupełnić czy wyjaśnić w swoim postępowaniu Prezes ARiMR. Zdaniem NSA, Sąd I instancji właściwie ocenił i uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W istocie organ odwoławczy nie mógł ustalić wartości nieruchomości gruntowej gdyż przekracza to dozwolony na etapie odwoławczym, wynikający z art. 136 k.p.a. zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy. Słusznie więc uznał organ odwoławczy a za nim Sąd I instancji, że nieprawidłowe ustalenie okoliczności kluczowych w sprawie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. , poz. 1804, z późn. zm.).