V SA/Wa 254/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi F.sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... stycznia 2018 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] dokonano wstępnego uznania F. Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "spółka" lub "grupa") za grupę producentów dla grupy produktów "owoce" i "warzywa", oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania na lata 2011-2015 (dalej także jako "PDU"). Mocą decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] dokonano zatwierdzenia zmian w ww. PDU. W dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za okres od [...] lipca 2015 r. do [...] grudnia 2015 r., tj. za II półrocze 5 roku realizacji PDU. Jako zrealizowane inwestycje wskazała budowę budynku przechowalniczego (3.036.820,00 zł; wartość netto poniesionych kosztów – 3.173.000,00 zł) oraz zakup i montaż kompletnej instalacji i urządzeń chłodniczych (1.478.730,00 zł; wartość netto poniesionych kosztów – 1.478.730,00 zł), a także wykazała: 1) koszty zakupu gruntu, przeznaczonego pod budowę i rozbudowę budynku sortowniczo- przechowalniczego, budowę przechowalni owoców oraz zagospodarowanie terenu w P. poniesione w okresie od dnia [...].12.2011 r. do [...].12.2011 r. - przyjęte do naliczenia 250.000,00 zł, 2) koszty związane z przygotowaniem i realizacją całej inwestycji w P. poniesione w okresie od dnia [...].07.2012 r. do [...].12.2015 r. - przyjęte do naliczenia 742.600,00 zł. W toku postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor Oddziału" lub "organ I instancji") wielokrotnie wzywał spółkę do usunięcia braków formalnych, złożenia dodatkowych wyjaśnień i nadesłania dokumentów. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Oddziału wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. z prośbą o wskazanie aktualnie zatwierdzonego imiennego składu osobowego członków grupy (będących producentami owoców i warzyw w okresie wnioskowanym). W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Oddziału Terenowego ARR w L. przekazał wyjaśnienie wraz z listą członków grupy zatwierdzoną w III zmianie PDU oraz listę 129 członków aktualną na dzień [...] lutego 2016 r. Następnie w dniach od [...] sierpnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. w siedzibie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu, której wyniki utrwalono w raporcie z czynności kontrolnych Nr [...] z dnia [...] listopad 2016 r. Wobec wątpliwości, czy zakres inwestycji zrealizowanych przez grupę, jest zgodny z zakresem zatwierdzonym w PDU oraz wątpliwości co do wartości wykonanych robót budowlanych organ I instancji powołał niezależnego rzeczoznawcę w celu weryfikacji inwestycji zrealizowanych w okresie objętym wnioskiem, tj. II pół 2015 roku zatwierdzonych w PDU: Budowy budynku przechowalniczego, Zakup i montaż kompletnej instalacji chłodniczej i urządzeń chłodniczych oraz kosztów przygotowania i realizacji całej kompleksowej inwestycji budowlanej zrealizowanej w latach 2011-2015. W dniu [...] grudnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęła opinia techniczna z dnia [...] grudnia 2017 r. dotycząca realizacji wymienionych inwestycji. Wątpliwości Dyrektora Oddziału wzbudziła również rzetelność operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2011 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.K., określającego wartość rynkową zakupionej przez skarżącą nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...],[...], obręb P., gm. L., pow. O., woj. L., położonej we wsi P. oraz aneks do operatu z dnia [...] listopada 2016 r. Dyrektor Oddziału powołał więc rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia wyceny wartości rynkowej ww. nieruchomości wg stanu i poziomu cen na datę zakupu tej nieruchomości przez grupę, tj. [...] grudnia 2011 r., w formie operatu szacunkowego, dla potrzeb rozliczenia przez ARiMR wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Po analizie materiału dowodowego, w dniu [...] marca 2017 r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr [...], mocą której: 1) odmówił przyznania skarżącej pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 252.943,54 zł; 2) odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 4.131.112,50 zł. Opierając się na opinii biegłego w odniesieniu do inwestycji "Budowa budynku przechowalniczego" organ I instancji uznał, że spółka nie dopełniła czynności zmierzających do zakończenia realizacji inwestycji w przyjętym okresie rozliczeniowym. Zdaniem organu inwestycja została zrealizowana najwcześniej z chwilą zawiadomienia o zakończeniu budowy i złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., co miało miejsce w dniu [...] marca 2016 r., a zatem inwestycja została zrealizowana po zakończeniu okresu rozliczeniowego. Co do "Zakupu i montażu kompletnej instalacji i urządzeń chłodniczych (P.)" Dyrektor Oddziału stwierdził, że grupa zrealizowała inwestycje niezgodnie z zakresem zatwierdzonym w PDU. W PDU zatwierdzona była realizacja instalacji i urządzeń chłodniczych do 2 komór, zaś z opinii technicznej z dnia [...] grudnia 2016 r. wynika, iż skarżąca zrealizowała 5 komór (5 układów chłodniczych do 5 komór), z czego 1 komora stanowi komorę ekspedycji o powierzchni 343,62 m2 będącą jednocześnie częścią chłodniczą i korytarzem komunikacyjnym spełniającym rolę rampy załadunkowej. Grupa nie wykonała też tradycyjnej rampy rozładunkowo-załadunkowej o pow. 240 m2 zgodnie z zakresem zatwierdzonym w PDU oraz wykonała 3 dodatkowe komory (układy chłodnicze). Dalej Dyrektor Oddział podał, iż pod budowę budynku sortowniczo-przechowalniczego, budynku przechowalniczego i zagospodarowania terenu skarżąca zakupiła za kwotę 250 000,00 zł nieruchomość położoną w P. stanowiącą niezabudowaną działkę gruntu nr [...] o powierzchni 1,87 ha. Do wniosku przedłożyła operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym wartość rynkowa została ustalona na kwotę 259.182,00 zł, a następnie skorygowana aneksem z dnia [...] listopada 2016 r. do kwoty 259.743,00 zł. Tymczasem w dniu [...] grudnia 2016 r. do organu wpłynął operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016 r. dot. wyceny wartości rynkowej ww. nieruchomości sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.K. (powołanego przez Dyrektora Oddziału), w której wartość rynkową nieruchomości oszacowano na 65.008,00 zł. Organ podkreślił więc, że w aktach sprawy znajdują się 2 operaty szacunkowe z tego samego dnia, dotyczące tego samego przedmiotu wyceny i opiewające na różne kwoty. Organ dokonał szczegółowej weryfikacji obu operatów przedłożonych do wniosku przez grupę i stwierdził, że nie może dać wiary żadnemu z nich ze względu na ich nierzetelne sporządzenie. W pierwszym operacie grupy do porównań przyjęto transakcje dotyczące działek o powierzchniach znacznie odbiegających od wycenianej działki (m.in. przyjęto działki o pow. 2500 m2, 2340m2, 4720m2 tj. o powierzchniach nieporównywalnie mniejszych niż działka będących przedmiotem wyceny), której powierzchnia wynosi 18.700,00 m2. Ponadto przeznaczenie działek przyjętych do porównania w pierwszym operacie złożonym do wniosku to działki pod zabudowę - typ działki budowlane a w sposobie korzystania wskazano działka rolna z przeznaczeniem pod budownictwo zagrodowe i jednorodzinne, a do porównań przyjęto transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Ponadto w stanie prawnym nieruchomości jak i w charakterystyce i analizie rynku lokalnego w pierwszym operacie grupy wskazano działki budowlane. Dyrektor Oddziału uznał więc za prawidłową wartość rynkową oszacowaną w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2016 r. sporządzonym przez powołanego przez organ biegłego, gdzie całkowitą wartość nieruchomości (po uwzględnieniu uwag skarżącej, tj. doliczenie wartości sadu – 160 drzew) określono na kwotę 83.304 zł W ramach kosztów związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji budowy budynku sortowniczo-przechowalniczego, rozbudowy budynku sortowniczo-przechowalniczego (budynku przechowalniczego owoców), biorąc pod uwagę uzupełnioną opinię biegłego w zakresie wartości rynkowych kosztów ogólnych, organ po dokonanej analizie zakwestionował koszty z kilku przedłożonych przez stronę faktur/rachunków w wysokości 328.600,00 zł oraz uznał za kwalifikowane koszty związane z przygotowaniem i realizacja inwestycji budowlanej w P. w wysokości 414.000,00 zł. Po dokonaniu ostatecznych obliczeń (uwzględnieniu redukcji i kar) Dyrektor Oddziału uznał, że kwota pomocy finansowej do wypłaty grupie, za okres od [...] lipca 2015 r. do [...] grudnia 2015 r., wynosi 0,00 zł. Od wskazanej decyzji grupa złożyła w dniu [...] marca 20127 r. odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"). Celem oceny znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych organ odwoławczy na podstawie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.), dalej: "u.g.n." wystąpił do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. W dniu [...] grudnia 2017 r. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych we W. złożyło w Centrali ARiMR następujące opinie: 1) nr [...] sporządzona przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Ocen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. dotyczącej oceny prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego T.K., upr. zawod. Nr [...], w dniu [...] grudnia 2011 r. operatu szacunkowego oraz aneksu do niego sporządzonego w dniu [...] listopada 2016 r. określających wartość rynkową nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...],[...], obręb [...], gm. L., pow. O., woj. L., położonej we wsi P., 2) nr [...] sporządzona przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Ocen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. dotyczącej oceny prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego A.K., upr. zawod. Nr [...], w dniu [...] grudnia 2016 r. operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...],[...], obręb [...], gm. L., pow. O., woj. L., położonej we wsi P. Prezes ARiMR powołał również biegłego celem wydania opinii technicznej w sprawie weryfikacji kosztorysów powykonawczych inwestycji "Budowa budynku przechowalniczego" w miejscowości P. gm. L., na działce ewidencyjnej [...], która wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2017 r. Po przeanalizowaniu całości zgromadzonych w sprawie dokumentów Prezes ARiMR, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uchylił decyzję Dyrektora Oddziału w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jako powód wydania takiego rozstrzygnięcia organ II instancji podał zmianę stanu faktycznego skutkującą zmianą stanu prawnego sprawy oraz naruszenie przez Dyrektora Oddziału art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy. W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Oddziału nie wyjaśnił, dlaczego uznał za niewiarygodny złożony wraz z wnioskiem operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego T.K. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz aneks do tego operatu z dnia [...] listopada 2016 r. Organ ten powinien wpierw dokonać oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia określonych warunków formalnych. Następnie zaś, jeżeli operat budził wątpliwości co do wiarygodności zawartych w nim wiadomości specjalnych, Dyrektor Oddziału powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o czym stanowi art. 157 ust. 1 u.g.n. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie wskazanego przepisu. Ustawodawca wykluczył tym samym możliwość oceny operatu szacunkowego nieruchomości w oparciu o operat dotyczący tej samej nieruchomości, ale sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Co więcej jeśli sporządzono dwa lub więcej operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości, to właściwą do oceny każdego z nich będzie również organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, która oceni ona każdy z tych operatów niezależnie. Organ I instancji tymczasem poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż przedłożony przez grupę operat szacunkowy został sporządzony nierzetelnie, nie wskazał przyczyn dla których odmówił mocy dowodowej operatowi szacunkowemu T.K. zlecając jednocześnie wycenę nabytej przez spółkę nieruchomości nowemu biegłemu, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 157 u.g.n. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych we W., w opiniach nr [...] oraz nr [...] uznało, iż wszystkie przekazane do oceny przez organ II instancji operaty szacunkowe zostały sporządzone w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem art. 175 ust 1 w zw. z art. 4 pkt 17, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także w związku z § 4 ust. 1 -4, § 26 ust. 3, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenianych opracowaniach stwierdzono liczne błędy i naruszenia przepisów prawa, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość wycenianej nieruchomości, przez co należy uznać je za błędy dyskwalifikujące. Tym samym operaty T.K. i A.K. nie mogą stanowić podstawy określenia refinansowanej wartości nieruchomości. Dalej Prezes ARiMR podawał, iż potwierdzeniem spełniania warunków przyznania pomocy finansowej jest złożenie, w przypadku inwestycji lub jej etapu dotyczącego prac budowlanych, protokołu odbioru częściowego - po zrealizowaniu etapu inwestycji lub protokołu odbioru końcowego i decyzji dopuszczającej do użytkowania obiekt - po zrealizowaniu inwestycji, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie dokumentem potwierdzającym realizację inwestycji dotyczącej prac budowlanych. Ustawodawca nie wskazał, jakoby potwierdzeniem realizacji inwestycji dotyczącej prac budowalnych w danym okresie rozliczeniowym było uzyskane decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w okresie rozliczeniowym na który zatwierdzona została określona inwestycja. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji nie wskazał, dlaczego przyjął, iż inwestycja polegająca budowie budynku przechowalni nie została zrealizowana w okresie za który złożony został wniosek o płatność. Dokumenty przedłożone przez grupę (decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] kwietnia 2016 r.) w opinii organu odwoławczego, potwierdzają realizację przez grupę ww. inwestycji zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego opinie Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych we W. nr [...] oraz nr [...], a także opinia techniczna w sprawie weryfikacji kosztorysów powykonawczych inwestycji "Budowa budynku przechowalniczego" w miejscowości P. gm. L., na działce ewidencyjnej [...], wydana w sprawie na zlecenie ARiMR, mogą mieć wpływ na wysokość przyznanej spółce pomocy finansowej i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Uchybienia Dyrektora Oddziału mogą być naprawione jedynie przez przeprowadzenie ponownej analizy, przynoszącej wyniki, które są jak na razie nieznane. Dokonanie prawidłowej i profesjonalnej oceny przedłożonych opinii, jak również przeprowadzenie własnych ustaleń będzie kluczową jakościową zmianą w sferze materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, a więc przeprowadzenie i ocena tych dowodów, winna rozpocząć się na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Od decyzji Prezes ARiMR spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka uważa, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, które miało na celu określenie wiarygodności operatów szacunkowych, sporządzonych przez niezależnych rzeczoznawców majątkowych, jak również opinii technicznych. Prezes ARiMR sam więc uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, czego nie może traktować jako podstawy wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego organ wyjaśnił bowiem okoliczności poddane w wątpliwość. Organ II instancji wydał decyzję, w której zalecił organowi I instancji ponowne zapoznanie się z uzupełnionym materiałem dowodowym w sprawie oraz jego ocenę, a takie działanie nie może być podstawą wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie spółki Prezes ARiMR winien był w sprawie orzec co do istoty sprawy z uwagi na posiadany materiał dowodowy. Niezrozumiałe jest dla grupy postępowanie organu, który przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie odmawia zajęcia stanowiska co do zgromadzonego przez siebie materiału i przekazuje sprawę ponownie do I instancji. Organ odwoławczy nie wykazał też, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji powiązane z istotnym niewyjaśnionym zakresem sprawy, które miałoby stanowić podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej. Prezes ARiMR nie wskazał również istotnych zmian stanu prawnego, które usprawiedliwiałyby zastosowanie normy z art. 138 § 2 k.pa. W odpowiedzi na sprzeciw Prezes ARiMR wniósł o jego oddalenie. Piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. grupa uzupełniła sprzeciw poprzez opis spotkania, mającego miejsce w dniu [...] stycznia 2018 r. w siedzibie Dyrektora Oddziału, w czasie którego pracownicy organu mieli sugerować, iż w kolejnej wydanej w sprawie decyzji podtrzymają swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem strony ma to być okoliczność przemawiająca za uwzględnieniem sprzeciwu. Do pisma załączono kopie skargi na pracowników Dyrektora Oddziału, wniosku o ich wyłączenie od udziału w postępowaniu, oraz postanowienia Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmawiającego wyłączenia pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Innymi słowy podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Należy podkreślić, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki, to jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15 - CBOSA). Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą więc zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, publ. CBOSA). W ocenie Sądu Prezes ARiMR trafnie stwierdził naruszenie przez Dyrektora Oddziału art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek czego sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a konieczny do ustalenia i przeanalizowania stan faktyczny sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 136 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935); art. 16 w zw. z art. 1 pkt 33 ustawy nowelizującej)) stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ II instancji może więc przeprowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie mającym na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie. Skorzystanie z tego przepisu nie oznacza jednak, wbrew poglądowi skarżącej, że organ odwoławczy musi następnie wydać decyzję merytoryczną. Nie eliminuje to uprawnienia organu do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyniki uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mogą bowiem prowadzić do wniosku, że stan faktyczny sprawy jest to tego stopnia nieustalony, iż niemożliwe jest dokonanie właściwej subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod mającą zastosowanie normę prawną. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Należy pamiętać o wynikającym z art. 16 k.p.a. obowiązku dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Naruszeniem tej zasady byłoby wydanie rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego w oparciu o niedostatecznie zebrany i rozpoznany materiał dowodowy, co czyniłoby wadliwym rozstrzygnięcia organów obu instancji. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2013 r., poz. 872, ze zm.), dalej: "rozporządzenie MRiRW", wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw przyznawana jest pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie łub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli inwestycja lub jej etap a) zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, b) zostały zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym, c) są dostosowane do wielkości produkcji owoców i warzyw członków grupy, z uwzględnieniem ilości owoców i warzyw - zakupionych przez grupę od jej członków (w przypadku inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem oraz magazynowaniem owoców i warzyw), sprzedawanych przez grupę odbiorcom zewnętrznym (w przypadku inwestycji związanych z przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw), nieprzekraczającej wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania oraz d) odpowiadają specyfice zbioru i działań wykonywanych w odniesieniu do owoców i warzyw po jego dokonaniu. Z kolei § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW stanowią, iż pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji polegających na zakupie gruntu, budynku, budowli, używanego narzędzia, używanej maszyny, używanego urządzenia lub używanego samochodu ciężarowego jest przyznawana wyłącznie do wysokości stanowiącej wartość rynkową takich inwestycji. Wartość rynkowa inwestycji wymienionych w ust. 1 jest określana na podstawie dokumentu wystawionego przez uprawnionego rzeczoznawcę. Treść przywołanych przepisów dowodzi, iż w zakres merytoryczny sprawy zainicjowanej wnioskiem spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. wchodzi nie tylko ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek przyznania kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, ale również ich właściwe wyliczenie (w przypadku stwierdzeniu spełnienia wymogów). Z tego też względu postępowanie wyjaśniające winno obejmować gromadzenie i analizę dokumentów, które pozwolą w pierwszej kolejności na rzetelną ocenę spełnienia warunków przyznania pomocy, w a przypadku pozytywnej weryfikacji, będą stanowić postawę do prawidłowego wyliczenia kosztów pomocy. W takim zakresie postępowanie dowodowe prowadził w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału dochodząc ostatecznie do wniosku, że skarżąca nie spełniła przesłanek otrzymania pomocy w odniesieniu do inwestycji "Budowa budynku przechowalniczego" oraz "Zakup i montaż kompletnej instalacji i urządzeń chłodniczych (P.)", zaś w przypadku kosztów związanych z zakupem nieruchomości gruntowej, przygotowaniem i realizacją inwestycji budowy budynku sortowniczo-przechowalniczego, rozbudowy budynku sortowniczo-przechowalniczego (budynku przechowalniczego owoców) przedstawiła niewiarygodną dokumentację finansową. Pokreślenia wymaga, że gromadzenie i rozpatrywanie dowodów oraz kontr dowodów musi obywać się zarówno w oparciu o przepisy ogólne dotyczące postępowania dowodowego zawarte w k.p.a. jak również przepisy zawarte w innych aktach normatywnych dotyczące poszczególnych rodzajów dowodów. Naczelna zasada postępowania administracyjnego stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Norma ta ma szerokie zastosowanie. Wartość rynkowa działki zakupionej pod budowę budynku sortowniczo-przechowalniczego, budynku przechowalniczego i zagospodarowania terenu winna być ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę. Skarżąca przedłożyła operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.K., w którym wartość rynkowa została ustalona na kwotę 259.182,00 zł, a następnie skorygowana aneksem z dnia [...] listopada 2016 r. do kwoty 259.743,00 zł. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które powołuje się także Prezes ARiMR, organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia określonych warunków formalnych (tzn. czy został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby posiadał wartość dowodową). Operat szacunkowy jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Odnośnie do szacowania wartości nieruchomości jest on dowodem w sprawie, który stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie tak jak inny dowód. Jednakże pełna szczegółowa i merytoryczna ocena operatu szacunkowego przez organ administracyjny nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości, co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ powinien przeprowadzić kontr dowód. Nie może się to jednak odbyć w sposób dowolny, tj. poprzez powołanie biegłego, który sporządzi nowy operat, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 157 ust. 1 u.g.n., w myśl którego oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny (...). Jak się później okazało, organ I instancji miał zasadne wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2011 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.K. Jak wskazała Komisja Arbitrażowa i Opiniowania Ocen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. w opinii nr [...] wskazany operat szacunkowy został sporządzony w sposób w sposób nieprawidłowy, zawiera liczne błędy i naruszenia przepisów prawa, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość wycenionej nieruchomości. Stwierdzone uchybienia zostały uznane za błędy dyskwalifikujące. Niestety przeprowadzony przez Dyrektora Oddziału kontr dowód nie tylko został dokonany w niewłaściwym trybie, ale doprowadził do przyjęcia niewłaściwej wartości rynkowej zakupionej przez skarżącą nieruchomości gruntowej. Operaty szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.K. (powołanego przez Dyrektora Oddziału) okazał się równie wadliwy, co operat przedłożony przez grupę. Stwierdziła to Komisja Arbitrażowa i Opiniowania Ocen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. w opinii nr [...]. Szczególne znaczenie w niniejszej sprawie mają zawarte w opiniach nr [...] i [...] zastrzeżenia, że zespół oceniający nie dokonuje wyceny i nie ustosunkowuje się bezpośrednio do oszacowanej wartości w ocenianych operatach. Oznacza to, że w aktach administracyjnych brak jest wiarygodnego dokumentu mogącego stanowić postawę do wyliczenia należnej spółce pomocy finansowej. Wszak zakup przez grupę działki nr [...] położonej we wsi P. pod budowę budynku sortowniczo-przechowalniczego, budynku przechowalniczego i zagospodarowania terenu jest faktem niekwestionowanym w sprawie. Tym samym organ odwoławczy właściwie stwierdził, że w tej kwestii Dyrektor Oddziału wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można również pominąć faktu powołania przez Prezesa ARiMR biegłego w celu wydania opinii technicznej w sprawie weryfikacji kosztorysów powykonawczych inwestycji "Budowa budynku przechowalniczego" w miejscowości P. gm. L., na działce ewidencyjnej [...]. Opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. Z.T. wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2017 r. Bez wątpienia stanowi ona pomocny dowód podczas dokonywania oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania pomocy finansowej z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie MRiRW. Kończąc wypada zaznaczyć, że podnoszona przez stronę obawa wydania przez organ I instancji decyzji tożsamej jak decyzja z dnia [...] marca 2017 r. nie może stanowić postawy do uwzględnienia sprzeciwu. Uwzględnienie sprzeciwu możliwe jest wyłączenie w przypadku naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., tj. jego niezasadnego zastosowania. Stanowi o tym wprost art. 64e p.p.s.a., stanowiący lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a. Granice orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skutek wniesienie sprzeciwu zostały ściśle określone. Sąd nie jest zatem władny dokonywać oceny zaskarżonego aktu pod kątem wystąpienia innych wad. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.