II OSK 1640/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/18 w sprawie ze skargi H. T. i A.T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. T. i A.T. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/18 oddalił skargę H. T. i A. T. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r. znak [...] o odmowie skreślenia z rejestru zabytków budynku stajni nr [...], zwanej szeroką, wchodzącego w skład zespołu folwarcznego w [...], gmina [...], wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1986 r. znak [...], pod numerem [...]. Zdaniem Sądu I instancji Minister zasadnie przyjął, że postępująca od lat degradacja techniczna zabytku (a ściślej jego części - tzw. stajni szerokiej), mająca miejsce niewątpliwie z różnych powodów, a więc także z uwagi na brak jakichkolwiek inwestycji w zabytek ze strony obecnych właścicieli, którzy uzyskali prawo własności w roku 2004, nie może decydować o trwałej utracie wartości zabytkowych tego obiektu. Nie budzi wątpliwości zły, czy raczej katastrofalny stan ww. zabytku. Niemniej jednak, wobec wskazanej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.; dalej uozoz), a także w kontekście zgromadzonych dowodów, w tym specjalistycznej opinii, okoliczność ta nie mogła stanowić wystarczającej podstawy dla uwzględnienia wniosku skarżących o wykreślenie z rejestru, skoro obiekt nadal przedstawia wartości, dla których został objęty ochroną konserwatorską. Zwłaszcza opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa wskazuje, że pomimo znacznych uszkodzeń, wartości historyczne obiektu są nadal widoczne i jest on świadectwem historii miejsca, historii architektury oraz rozwoju gospodarki folwarcznej (hodowla koni). Zabytek ten (stajnia szeroka) choć pozostaje obecnie w stanie daleko posuniętego "rozkładu budowlanego", nadal może być przedmiotem prac konserwatorskich, które mają na celu zabezpieczenie jego substancji, zahamowanie procesów destrukcji, jak również prac restauratorskich - polegających na odtworzeniu tych jego części, które utracił on z biegiem lat, a których kwintesencją były huraganowe wiatry z przełomu lipca-sierpnia 2017 r. Już z samego oglądu tego obiektu (na załączonych zdjęciach) wynika, że w zasadzie zachowane zostały ściany obwodowe, które pozwalają na odtworzenie budynku z uwzględnieniem zastosowanych materiałów i rozwiązań konstrukcyjnych w formie i gabarytach objętych ochroną konserwatorską. Wydanie rozstrzygnięcia pozwalającego w istocie na całkowitą rozbiórkę stajni, stałoby w sprzeczności z interesem społecznym wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń, a nadto nagradzałoby podmioty, które niewątpliwie przyczyniły się do takiego stanu obiektu, stanowiąc zachętę do bagatelizowania obowiązków ochrony zabytków. W kontekście powyższego wartość zabytkowa stajni nie jest zależna od jej procentowego stanu zachowania (substancji budowlanej), ale od posiadanych, nawet znacznie uszczuplonych, wartości zabytkowych. W ocenie Sądu I instancji Minister nie naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa). Brak przeprowadzenia i odniesienia się do dowodu w postaci opinii budowlanej ze sprawy o nr [...], poza opisaną jej nieprzydatnością (w kontekście wykładni art. 13 ust. 1 uozoz), nie może być widziany jako istotne uchybienie procesowe. Minister nie jest organem, który wskazaną opinię przygotował, bądź w prowadzonym przez niego postępowaniu została ona sporządzona. Strona miała zapewnioną na każdym stadium postępowania możliwość wnioskowania o załączenie wskazanej opinii, czego nie uczyniono. Z powyższych względów Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową. 2. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 Kpa przez: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji opartej wyłącznie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, będącego jednostką podległą Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co doprowadziło do braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, orzekania w oparciu o niepełny materiał dowodowy, uwzględnienia interesów tylko jednej strony postępowania i naruszenia zasady zaufania do państwa i prawa; dokonanie całkowicie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej uznaniem, że w stosunku do ww. stajni szerokiej nie zachodzą przesłanki uzasadniające skreślenie jej z rejestru zabytków, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego, oparta o zasady logicznego rozumowania, reguły wnioskowania prawniczego, a w szczególności literalne brzmienie dokumentów, powinna doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji, że przedmiotowa stajnia szeroka powinna zostać skreślona z rejestru zabytków z uwagi na śmierć techniczną oraz całkowitą utratę wartości pozwalających na uznanie jej za zabytek; błędne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu wnioskowanego przez stronę, zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co skutkowało nieprzeprowadzeniem dowodu ze specjalistycznej opinii niezależnych biegłych celem ustalenia wpływu obecnego stanu technicznego budynku na jego wartość artystyczną, historyczną i naukową, a także odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest wyremontowanie obiektu, czy też jego odbudowa z uwagi na całkowite zniszczenie techniczne budynku, w związku z czym jego odbudowa nie jest możliwa, a budynek utracił wartość zabytkową na skutek całkowitego zniszczenia - czego domagał się skarżący w kontekście opinii rzeczoznawcy przedłożonej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 13 pkt 1 uozoz przez ich błędną wykładnię polegającą na bezkrytycznym przyjęciu, iż dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie bez względu na ich stan zachowania, b) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieproporcjonalną, w stosunku do wymagającego ochrony interesu społecznego - ingerencję w prawo własności strony w stopniu naruszającym jego istotę, a przejawiającą się w autorytarnym nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązków, które pozostają w sprzeczności z zasadami racjonalnego i ekonomicznie uzasadnionego postępowania. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stanowisko to zostało potwierdzone w piśmie z 20 stycznia 2022 r. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska wszystkich stron co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej - nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa)). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 13 ust. 1 uozoz. W świetle art. 13 ust. 1 uozoz zabytek, który został wpisany do rejestru zabytków ze względu na wartość historyczną i naukową może być wykreślony z tego rejestru tylko wtedy, gdy nie ma już ani wartości historycznej, ani naukowej. Mająca kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie opinia wyspecjalizowanej instytucji, a mianowicie Narodowego Instytut Dziedzictwa jednoznacznie wskazuje, że stajnia "[...]" nie utraciła swych cech z okresu jej wpisu do rejestru. Pomimo że wartość artystyczna zabytku uległa umniejszeniu, to posiada on nadal niepodważalne wartości historyczne. Stopień zniszczenia nie doprowadził do całkowitej utraty jej wartości artystycznych, historycznych oraz naukowych. Ponadto zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki określonej w art. 13 ust 1 uozoz (wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 896/16). 4.5. Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się też naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazany przepis stanowi, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są regulacje zawarte w uozoz. Normy te stanowią rozwinięcie wynikającego z art. 5 Konstytucji RP obowiązku ochrony dziedzictwa narodowego (wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 888/19). 4.6. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 Kpa. Organ administracji uznał, że zabytek, który jest przedmiotem postępowania, nie utracił wartości historycznej i naukowej. Stwierdzenie to oparł na dowodzie z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Stanowiska organu administracji nie można więc uznać za dowolne i niczym nieuzasadnione. Natomiast wskazane przez skarżących stanowisko jest wyłącznie subiektywnym rozumieniem zabytku, które nie może uzasadniać konieczności wykreślenia nieruchomości z rejestru wbrew specjalistycznej opinii. W związku z tym zarzut przekroczenia granic uznania przez organ administracji nie jest zasadny. 4.7. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.