II OSK 267/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2876/15 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2876/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę nośnika reklamowego o nr identyfikacyjnym [...] z tablicą ekspozycyjną o wymiarach ok. 12,00 x 3,00 m, wybudowanego na dachu budynku [...] w jego północno-wschodnim narożniku z naruszeniem ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu I instancji, realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ przekracza pojęcie instalacji tablic i urządzeń reklamowych, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dlatego dokonane w 2005 r. zgłoszenie należało uznać za nieskuteczne, co uzasadniało wdrożenie trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednak brak było podstaw do legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego z uwagi na jego odległości od krawędzi jezdni ul. [...] w W., zaliczanej do kategorii dróg wojewódzkich, co pozostaje w kolizji z obowiązującym przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję o nakazie rozbiórki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące zastosowania trybu legalizacyjnego przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji wadliwego zgłoszenia. Jednakże organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem tego organu w odniesieniu do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wskazując, że w okolicznościach tej sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania. Natomiast mając na względzie zasady postępowania wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., stwierdził, że z uwagi na gabaryty i masę przedmiotowego nośnika reklamowego usytuowanego na dachu budynku wskazane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie oddziaływania tego nośnika na obiekt, na którym został posadowiony. Wymaga to ustalenia, czy przedmiotowy nośnik reklamowy nie obciąża w sposób znaczny konstrukcji budynku, co może powodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ww. obiektu, w którym przebywają ludzie. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ powinien sprawdzić roboty, które mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Zdaniem organu odwoławczego, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu przekraczającym dyspozycję art. 136 K.p.a. i od ustaleń w zakresie ewentualnego wpływu nośnika reklamowego na budynek zależeć będzie jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, do uzyskania pozwolenia na wykonanie urządzenia reklamowego na obiekcie budowlanym wystarczająca jest forma zgłoszenia. Przedmiotowe urządzenie reklamowe istnieje już 10 lat i gdyby negatywnie wpływało na budynek to fakt taki powinien się już ujawnić i zostać wpisany do książki budynku. W ocenie skarżącej, urządzenie reklamowe zostało zainstalowane zgodnie z obowiązującym prawem i funkcjonuje w pełni legalnie, dlatego prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2876/15, oddalając skargę, wskazał, że konstrukcja przedmiotowego nośnika reklamowego została tak zaprojektowana aby stanowić skuteczne oparcie dla czynników atmosferycznych i dopiero po jej wykonaniu mógł nastąpić montaż podświetlanej tablicy o wymiarach ok. 12,00 m x 3,00 m. Posadowienie przedmiotowego urządzenia reklamowego na dachu budynku sprowadza się do konieczności zapewnienia konstrukcji nośnej oraz samej tablicy reklamowej stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Zważywszy na wymiary i ciężar przedmiotowego urządzenia reklamowego jego ustawienie w określonym miejscu za pomocą urządzeń budowlanych (dźwigu i podnośnika koszowego) stanowi, zdaniem Sądu, roboty budowlane (budowę) w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymagające pozwolenia na budowę. W wyniku prac budowlanych powstaje "od podstaw" w określonym miejscu obiekt budowlany trwale związany z dachem, który powinien spełniać wymagania zawarte w art. 5 Prawa budowlanego dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego. Sporny obiekt zgłoszony przez skarżącego jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość. Jest to budowla niepowiązana z innym obiektem budowlanym, o znacznej wielkości tablicy reklamowej (36 m2) umieszczonej na dachu budynku na wysokości 15,6-19,0 m od poziomu terenu i znacznej masie całkowitej oraz w sposób stabilny i odporny na działanie czynników atmosferycznych jest posadowiona. W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego na realizację tego obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę. Z powyższych względów Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że wszystkie urządzenia reklamowe są objęte dyspozycją art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wymagają jedynie zgłoszenia. Urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego to urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale z podłożem, które są jednak urządzeniami stosunkowo lekkimi, przenośnymi o małych gabarytach. Organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że w sytuacji gdy inwestor błędnie dokonał zgłoszenia, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu zastosowanie w sprawie powinien znaleźć tryb wynikający z art. 50-51 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom organu I instancji przeszkody do prowadzenia postępowania legalizacyjnego we wskazanym trybie nie stanowi usytuowanie nośnika reklamowego z naruszeniem odległości wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Projekt budowlany zawiera dane dotyczące obciążenia budowli (obciążenia zmienne środowiskowe – obciążenie oblodzeniem) oraz obciążenia statyczne projektowane. Organ I instancji w ogóle nie zbadał tego, czy przedmiotowy nośnik reklamowy znajdujący się na dachu budynku nie obciąża w sposób znaczny konstrukcji budynku, co może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wśród przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego jest wymieniona przesłanka mówiąca o robotach budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Powyższa przesłanka znajduje zastosowanie zarówno w przypadkach dotyczących robót budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonania zgłoszenia, jak i wówczas, gdy roboty budowlane nie podlegają takim obowiązkom. Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji dokonał przeglądu książki obiektu, jak również w inny sposób zbadał i ocenił, czy przedmiotowy nośnik reklamowy znajdujący się na dachu budynku nie obciąża w sposób znaczny konstrukcji budynku, co może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., wskazując w jakim zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz jakie kwestie wymagają ustaleń. Dopiero dokonanie ustaleń we wskazanym zakresie pozwoli na wydanie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, uznającą, że urządzenie reklamowe zainstalowane na dachu budynku stanowi budowlę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, - art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że urządzenie reklamowe zainstalowane na dachu budynku, które nie jest wolnostojące ani trwale związane z gruntem – nie jest objęte dyspozycją normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, za pomocą których próbuje się wykazać legalność zrealizowanego nośnika reklamowego i brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie norma prawna zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego umożliwia zakwalifikowanie urządzenia reklamowego zrealizowanego na dachu budynku jako budowli. Kwalifikacja urządzenia reklamowego jako budowli nie ogranicza się bowiem tylko do "wolno stojących trwale związanych z gruntem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych" i innych wskazanych w ww. przepisie obiektów budowlanych. Przepis ten zawiera bowiem przykładowy katalog obiektów budowlanych, wskazując na określone cechy obiektów budowlanych, które pozwalają na ich kwalifikację jako budowli. Nie jest to więc katalog zamknięty, co samo w sobie nie wyklucza, że literalnie mowa w tym przepisie o wolno stojących trwale związanych z gruntem tablicach reklamowych i urządzeniach reklamowych. Odkodowanie konkretnej normy prawnej z treści ww. przepisu z uwagi na to, że zawiera otwarty katalog obiektów budowlanych, w okolicznościach konkretnej sprawy, nie może zatem polegać wyłączenie na dokonaniu wykładni językowej. Przepis ten nie wyklucza, że w okolicznościach konkretnej sprawy do budowli będzie można zaliczyć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe zrealizowane także na dachu budynku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że o tym czy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają zwrócenia uwagi na cechę trwałości posadowienia obiektu budowlanego. Chodzi bowiem o to czy dany obiekt budowlany stwarza możliwość oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć jego konstrukcję. Tak jak w tej sprawie gdy mamy do czynienia z nośnikiem reklamowym, który składa się nie tylko z tablicy reklamowej, lecz także z konstrukcji nośnej. A więc jako całość posiada określone cechy charakterystyczne, jak: znaczne rozmiary i składa się z typowo budowlanych części, które wskazują na trwałość jego posadowienia. Ponadto połączenie tych elementów w całość w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zaś realizacja tego rodzaju obiektu budowlanego z uwagi na jego indywidualne cechy pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której realizacja co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że "zważywszy na wymiary i ciężar przedmiotowego urządzenia reklamowego jego ustawienie w określonym miejscu za pomocą urządzeń budowlanych (dźwigu i podnośnika koszowego) stanowi roboty budowlane (budowę) w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymagające pozwolenia na budowę". Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na powyższą ocenę nie ma decydującego wpływu treść art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten nie daje podstawy do stwierdzenia, że każda tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe zrealizowane na budynku będą podlegały wyłącznie zgłoszeniu, a nie pozwoleniu na budowę. Na sformułowanie przeciwnego stanowiska nie pozwala wskazywana w skardze kasacyjnej odrębność art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się bowiem nie do budowli jako rodzaju obiektu budowlanego, lecz do robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Treść tego przepisu abstrahuje więc od tego czy mamy bądź nie – do czynienia z wolnostojącym i trwale związanym z gruntem oraz zrealizowanym na dachu urządzeniem reklamowym. Wskazuje na sposób wykonania robót budowlanych – instalowanie. Jeżeli skarżąca Spółka swoje uprawnienia wywodziła z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego to powinna wykazać, czy w okolicznościach tej sprawy realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego polegała na instalowaniu. Tego jednak nie wykazała, a co za tym idzie nie zwalczyła skutecznie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą "posadowienie przedmiotowego urządzenia reklamowego na dachu budynku sprowadza się do konieczności zapewnienia konstrukcji nośnej oraz samej tablicy reklamowej stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru". Taka zaś ocena wskazuje, że w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy nośnik reklamowy podlegał instalowaniu. Należy wskazać, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "instalowanie". Dlatego wymagane jest sięgnięcie do definicji językowej tego pocięcia. Owe instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. W przypadku instalowania chodzi o wykonanie określonego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej z obiektem budowlanym, na którym są realizowane, jak np. przykręcenie do dachu lub elewacji budynku, lub – której gabaryt (cechy charakterystyczne) nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne budynku, a tym samym – na ocenę owego trwałego połączenia. W tej jednak sprawie, co nie było kwestionowane, realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego polegała na wykonaniu konstrukcji nośnej, przyspawanej do belek stropu Kleina, a następnie po wykonaniu takiej konstrukcji mógł nastąpić montaż podświetlanej tablicy o wymiarach około 12 m x 3 m. Taki zatem zakres robót budowlanych nie mieści się w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, co nie pozwala na stwierdzenie, że realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego wymagała zachowania formy zgłoszenia. Charakter wykonanych robót wskazuje bowiem na trwałe połączenie przedmiotowej tablicy reklamowej wraz z jej konstrukcją nośną do konstrukcji nośnej budynku. Wykonane roboty budowlane ingerują w konstrukcję nośną budynku. Dlatego w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż wszystkie urządzenia reklamowe są objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wymagają jedynie zgłoszenia. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.