I GSK 3429/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1606/18 w sprawie ze skargi N.M. Sp. z o.o. w T. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od N. M. Sp. z o.o. w T. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1606/18 po rozpoznaniu skargi N. M. Sp. z o.o. w T. (dalej: spółka lub skarżąca) na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu: w pkt 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości; zaś w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała skarżącą, iż odstępuje od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie nr [...] z uwagi na: 1) Brak złożenia przez stronę i przedsiębiorstwa powiązane sprawozdania finansowego za 2017 r. sporządzonego zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395 z późn. zm.) 2) Brak złożenia zaktualizowanego oświadczenia o spełnieniu kryteriów MŚP uwzględniającego lata 2015-2017. W treści powyższego pisma zawarto wskazanie, iż nie stanowi ono informacji o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz.1460 z późn. zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa). Podniesiono jednocześnie, że odstąpienie od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu na podstawie § 13 ust. 3 Regulaminu Konkursu nie skutkuje możliwością wniesienia protestu. Mimo powyższej informacji strona wniosła protest podnosząc, iż jej zdaniem odstąpienie od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu należy traktować na równi z dokonaniem jego negatywnej oceny. W odpowiedzi na złożony protest PARP pismem z dnia [...] września 2018 r. podtrzymał swoje oświadczenie o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie na realizację projektu. Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę PARP do ponownego rozpatrzenia. WSA uznał, że skargę spółki należy rozpatrywać w trybie uregulowanym ustawą wdrożeniową. Odnosząc się do dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że pismo z [...] września 2018 r. jest pismem, o jakim mowa w art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zauważył przy tym, że uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jakim niewątpliwie jest zaskarżone pismo PARP z dnia [...] września 2018 r. powinno być poprawne nie tylko co do treści ale i co do wymogów formalnych. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zarówno pismo z [...] lipca 2018 r. o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, jak i rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2018 r. będące następstwem wniesienia protestu w którym podtrzymano oświadczenie o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu zostało podpisane przez tą samą osobę, a mianowicie I. W. Zdaniem WSA opisane wadliwe działanie jest sprzeczne z wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogiem przeprowadzenia konkursu w sposób rzetelny i bezstronny. Wskazane uchybienie nie może więc nie mieć wpływu na wynik oceny wniosku o dofinansowanie. WSA wskazał również na kwestię zaistnienia podstawy wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu protestu PARP ponownie rozważy czy zachodzą przesłanki do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie wskazane w piśmie z [...] września 2018 r., biorąc pod uwagę stanowisko Sądu, a następnie stanowisko swoje należycie uzasadni ze wskazaniem konkretnych przepisów i okoliczności, które stanowią podstawę do zastosowania tych przepisów. W skardze kasacyjnej PARP zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - poprzez nieodrzucenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej, jako wniesionej w sprawie, która zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż oświadczenie organu z dnia [...] września 2018 r. o podtrzymaniu oświadczenia z dnia [...] lipca 2018 r. o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu ze skarżącą, ze względu na niezłożenie przez spółkę dokumentów koniecznych do zawarcia tej umowy zgodnie z wezwaniem organu z dnia [...] stycznia 2018 r. wydane na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, nie stanowiło nieuwzględnienia protestu (ani negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia), a tym samym nie było rozstrzygnięciem, od którego zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego; 2. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 52 ust 2 ustawy wdrożeniowej - poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, pomimo że odstąpienie przez organ od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu z dnia 24 lipca 2018 r. nastąpiło na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej z powodu nieprzedłożenia przez skarżącą na wezwanie organu dokumentów koniecznych do jej zawarcia i nie stanowiło negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej; 3. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 60 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 67 ustawy wdrożeniowej - poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, pomimo że odstąpienie przez organ od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu z dnia 24 lipca 2018 r. nastąpiło zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i nie stanowiło negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Tym samym oświadczenie organu z dnia [...] września 2018 r. podtrzymujące oświadczenia z dnia [...] lipca 2018 r. nie mogło stanowić rozpatrzenia protestu, w zakresie wskazanym w art. 57 ustawy wdrożeniowej. Tym samym pracownik organu Pani I. W. w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji nie uczestniczyła w ocenie projektu oraz w rozpatrywaniu protestu, a w konsekwencji nie podlegała wyłączeniu w trybie art. 60 ustawy wdrożeniowej i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od możliwości złożenia oświadczenia w imieniu organu z dnia [...] września 2018 r. o podtrzymaniu oświadczenia z dnia [...] lipca 2018 r. o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu ze skarżącą; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej - poprzez zawarcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku prawnie niemożliwego do zrealizowania przez organ wskazania, co do dalszego postępowania. Sąd I instancji zobowiązał organ do ponownego rozpoznania protestu skarżącej, choć zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej organ rozpatrując protest jest zobowiązany do weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, co nie jest prawnie możliwe, gdyż ocena projektu skarżącej jest pozytywna i do dnia dzisiejszego nie uległa zmianie, a odmowa zawarcia umowy ze skarżącą nie jest związana z oceną projektu skarżącej lub jej ponowną weryfikacją w zakresie kryteriów, lecz z niedostarczeniem przez skarżącą na wezwanie organu dokumentów koniecznych do jej zawarcia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie PARP przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zarzuty, jak i wnioski skargi kasacyjnej precyzuje skarżący kasacyjnie podmiot w złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku zaskarżenia. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Wstępnie zauważyć należy, że niniejsze rozstrzygniecie jest kontynuacją poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3349/18, w którym NSA także uchylił wyrok WSA w wyniku skargi kasacyjnej organu ze względu na naruszenie art. 60 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przedstawioną w tym orzeczeniu argumentację NSA w pełni podziela i przyjmuje ją w zakresie adekwatnym do niniejszej sprawy jako własną. Tym samym za zasadny należało uznać zarzut trzeci skargi kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie przyjęcia przez Sąd I instancji, że oświadczenie organu z dnia [...] września 2018r. podtrzymujące oświadczenie z dnia [...] lipca 2018 r. stanowiło rozpatrzenie protestu. W konsekwencji I. W. uczestniczyła w ocenie projektu oraz rozpoznaniu protestu i w konsekwencji podlegała wyłączeniu na podstawie wskazanych przepisów. Stwierdzić wstępnie w tym miejscu należy, że w ocenie NSA, jeżeli instytucja uprawiona do zawarcia umowy o dofinansowanie dopatrzy się przed zawarciem umowy braku spełnienia pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych i odmówi zawarcia umowy, to taka odmowa stanowi negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Z racji celu unormowania tej ustawy nie ma znaczenia na jakim etapie postępowania doszło de facto do negatywnej oceny projektu, czy była to faza wstępna, czy też etap przed zawarciem umowy. Przyjęcie przeciwnej wykładni powodowałoby, że wnioskodawca pozbawiony by był możliwości kwestionowania takiej oceny przed sądem. Uznanie natomiast za organem, że podmiotowi skarżącemu, któremu po pierwotnym zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania, a więc uzyskaniu przez projekt pozytywnej oceny, odmówiono podpisania umowy i dofinansowania, w wyniku ponownej negatywnej oceny, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, doprowadziłaby do nierównego traktowania podmiotów w ramach tego samego konkursu. Nierówne traktowanie wnioskodawców, nie zależałoby przy tym od ich zachowania, a od arbitralnej decyzji PARP, uzależnionej od etapu dokonywanej oceny. Sytuacja taka pozostawałaby w rażącej sprzeczności z zasadami równego traktowania podmiotów biorących udział w konkursie. Zasada ta znajduje oparcie w przepisach ustawy wdrożeniowej w art. 37 ust 1, a także w art. 45 ust. 3 zdanie ostatnie. Również w wydanych przez Ministra Rozwoju i Finansów w dniu 6 marca 2017r., na podstawie art. 5 ustawy wdrożeniowej, Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020. W wytycznych tych, wskazano, iż: właściwa instytucja podczas procesu wyboru projektów zobowiązana jest do przestrzegania między innymi zasady równego traktowania wnioskodawców (rozdział 4 pkt 1e ) - rozumianej jako "zakaz stosowania regulaminu konkursu w sposób skutkujący faworyzowaniem poszczególnych wnioskodawców kosztem pozostałych wnioskodawców oraz dokonywania zmian, które miałyby taki skutek. Tym samym należy uznać, iż w zaistniałej sytuacji, prawo do wniesienia skargi przysługuje również wnioskodawcy, w stosunku do którego, po pozytywnym zakończeniu oceny projektu, a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono braki spełnienia pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych, które implikowały odmowę podpisania umowy o dofinansowanie. Należy podkreślić, że już w perspektywie finansowej 2007–2013, dopuszczano w orzecznictwie kompetencję właściwej instytucji do kontroli spełniania warunków przyznania dofinansowania przed podpisaniem umowy o dofinansowanie (por. wyroki: NSA z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 1380/11; z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie II GSK 786/12; z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie II GSK 1405/12 oraz z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 896/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kontrolę sądów administracyjnych która jest sprawowana w stosunku do działania organów administracji publicznej, w powyższym zakresie, przewidują przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, która w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że projekt podmiotu skarżącego poddany został ocenie już uprzednio, która wypadła pozytywnie, bowiem w jej wyniku ustalono, iż spełnia wszystkie kryteria wyboru, otrzymał ocenę pozytywną i został wybrany do dofinansowania. Tak więc dokonana ocena na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowaniu jest ponowną oceną projektu, która dokonana została przed podpisaniem umowy, ale z wynikiem negatywnym, w przeciwieństwie do wyniku poprzedniej oceny. Wskazać jednocześnie należy, że dokonana ocena nie może być uznana za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, bowiem jak już wskazano, PARP dokonał ponownej jej oceny w wynikiem negatywnym. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której, projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Natomiast projekt wnioskodawcy został rekomendowany do dofinansowania na skutek uzyskania pozytywnej oceny. Tak więc podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ponowną negatywną ocenę projektu, dokonaną po zakwalifikowaniu projektu do podpisania umowy, a przed jej podpisaniem, stanowi art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (por. postanowienie WSA w Warszawie dnia 28 sierpnia 2018r. V SAB/Wa 15/18). W tym stanie rzeczy zarzuty pierwszy, jak i drugi z zarzutów kasacyjnych, są nieusprawiedliwione. W świetle powyższych wywodów, zasadnym natomiast, jak wyżej to już zauważono, okazał się zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 60 ustawy wdrożeniowej, w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 67 ustawy wdrożeniowej, do procedury odwoławczej, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Jak wskazał Sąd I instancji, obie informacje (oświadczenia skierowane do skarżącego podmiotu), z dnia [...] września 2018 r., jak i z dnia 24 lipca 2018 r., podpisała w imieniu PARP, ta sama osoba I. W. Udział tej osoby, Dyrektor Departamentu Wdrożeń Innowacji w Przedsiębiorstwach I. W., w czynnościach zawiązanych z projektem na etapie jego ponownej formalnej oceny spowodował, że podlegała ona wyłączeniu od udziału w czynnościach związanych z rozpatrzeniem protestu. Otóż jak wskazano, w sytuacji gdy PARP odmówiła podpisania umowy z podmiotem skarżącym, uznać należało, iż PARP dokonała ponownej, ale negatywnej oceny projektu, skarżącemu podmiotowi przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Podkreślić bowiem należy, że kontrolę sądów administracyjnych która jest sprawowana w stosunku do działania organów administracji publicznej, w powyższym zakresie, przewidują przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, która w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że projekt skarżącego podmiotu poddany został ocenie już uprzednio, która wypadła pozytywnie, bowiem w jej wyniku ustalono, iż spełnia wszystkie kryteria wyboru, otrzymał ocenę pozytywną i został wybrany do dofinansowania. Tak więc wobec uznania, iż dokonana ocena, na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowaniu, jest ponowną oceną projektu, ale z wynikiem negatywnym, w przeciwieństwie do wyniku poprzedniej oceny, nie można uznać, iż pismo z dnia [...] lipca 2018r. dotyczące odmowy zawarcia umowy, stanowiło negatywną ocenę projektu, a pismo z dnia [...] września 2018r. które podtrzymało odmowę zawarcia umowy z dnia 24 lipca 2018r. stanowiło rozpatrzenie protestu. W konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej i uznania, iż I. W. podlegała wyłączeniu od udziału w w/w czynnościach. Dlatego też trzeci zarzut skargi kasacyjnej we wskazanej części należało uznać za usprawiedliwiony. Także czwarty zarzut skargi kasacyjnej wobec przedstawionej argumentacji należało uznać za usprawiedliwiony. Skoro protest na tym etapie procedowania (przed podpisaniem umowy o dofinansowanie) nie przysługuje, to niezasadne było wskazanie organowi w wytycznych ponownego rozpoznania protestu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).