IV SA/Wa 1743/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania K. S. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Gminy [...] z [...] września 2015 r. nr [...], odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na montażu i eksploatacji Reaktora [...] w lokalizacji [...], ul. [...], Gmina [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. K. S. wystąpił do Burmistrza Miasta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na montażu i eksploatacji Reaktora [...] w lokalizacji [...], ul. [...],[...], działka nr [...], obręb [...], [...]. Burmistrz Miasta Gminy [...] decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji podano, że zostało zakwalifikowane do § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane. Nadmieniono, że uzyskanie wnioskowanej decyzji jest niezbędne przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z wypisem nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr ew. [...], na której planowana jest ta inwestycja, zlokalizowana jest na obszarze, dla którego plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z [...] marca1986 r., stracił moc z dniem [...] grudnia 2002 r. Pismem z [...] stycznia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie ewidencyjnym [...], zgodnie, z którym działka, na której planowana jest ta inwestycja zlokalizowana została na terenach oznaczonych symbolami A.l.U oraz A.l.AP. Teren A.l.U przeznaczony jest pod usługi nieuciążliwe, natomiast teren oznaczony symbolem A.l.ZP - pod tereny zieleni urządzonej. Ponadto § 15 ust. 3 tego planu stanowi, że ustala się zakaz lokalizowania urządzeń i obiektów do gromadzenia, sortowania i unieszkodliwiania odpadów, w tym sortowni i spalarni śmieci oraz wszelkiego rodzaju lądowisk samolotów, w odległości mniejszej niż 1000 m od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową. Według raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, na działce przy ul. [...] w [...] planowana jest instalacja do termicznego przekształcania paliwa w postaci biomasy oraz odpadów, w tym również odpadów niebezpiecznych w celu uzyskania zawartej w nich energii lub substancji, a także w celu ich unieszkodliwienia zgodnie z zapisami ustawy o odpadach. Z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] lipca 2015 r. nr [...], odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, polegającego na montażu i eksploatacji Reaktora [...], przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Biorąc pod uwagę zapisy miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, Organ I. instancji orzekł o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji złożył K. S., zarzucając dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że obowiązywał lub obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, który uniemożliwia prowadzenie tego rodzaju inwestycji. Wskazał, że w chwili składania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym wyraził wątpliwość jakie przepisy winny mieć zastosowanie z chwili składania wniosku. Stwierdził, że jego zdaniem, przedsięwzięcie nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem, albowiem nie należy do produkcji, a usług oraz pozostaje bez wpływu na środowisko. SKO decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Gminy [...] z [...] września 2015 r. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm. – zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji) - właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Podkreślono, że Organ nie miał zatem możliwości odstąpienia od badania zgodności planowanego zamierzenia z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego, jako aktem prawa miejscowego, którego ustalenia wiążą w sposób bezwzględny Organy orzekające w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Skoro planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza możliwości realizacji takich inwestycji na terenach przeznaczonych pod usługi nieuciążliwe i zieleń urządzoną, to nie będzie możliwe wykonanie tej inwestycji. Ponadto, według raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, reaktor stanowić będzie współspalarnię odpadów, zgodnie z zapisami ustawy o odpadach. W § 15 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego [...], ustalono zakaz lokalizowania urządzeń i obiektów do gromadzenia, sortowania, unieszkodliwiania odpadów, w tym sortowni i spalarni śmieci oraz wszelkiego rodzaju lądowisk samolotów, w odległości mniejszej niż 1000 m od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową. Z wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego, znajdującego się w aktach sprawy, wynika, że teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową znajduje się około 1000 m od terenu, na którym planowana jest inwestycja (zgodnie z raportem). W świetle tego, w ocenie SKO, określenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie było możliwe, z uwagi na niezgodność lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie: 1/. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, w oparciu o błędną interpretację raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na montażu i eksploatacji Reaktora [...] w lokalizacji [...], ul. [...], Gmina [...] i uznanie, że reaktor jest przedsięwzięciem mającym znaczący wpływ na środowisko, podczas gdy z przedmiotowego raportu wynika, iż reaktor będzie w niewielkim stopniu oddziaływać na środowisko; 2/. przepisów prawa materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016.poz.71) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jako instalacja dla odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, "w tym składowiska odpadów niebezpiecznych ta miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych", podczas gdy jak wynika z raportu inwestycja zarówno na etapie jej realizacji jak i na etapie eksploatacji będzie w niewielkim stopniu oddziaływała na środowisko, a odpady niebezpieczne nie będą głównymi odpadami przetwarzanymi w Reaktorze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była wskazana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Gminy [...] z [...] września 2015 r. nr [...], odmawiającą K. S. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na montażu i eksploatacji Reaktora [...] w lokalizacji [...], ul. [...], Gmina [...]. Materialnoprawną podstawę przedmiotowych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach o oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm. – zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku). Przedmiotowe przedsięwzięcie zaliczane jest bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, a więc zaliczane jest do tych przedsięwzięć, które zawsze wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dla których zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy wskazać, że zarzuty skargi skoncentrowały się zasadniczo na kwestionowaniu stanowiska Organów orzekających w sprawie, które zakwalifikowały przedmiotowe przedsięwzięcie jako mogące zawsze znacząco wpływać na środowisko. Nadmienić należy, że o kwalifikacji prawnej poszczególnych przedsięwzięć stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz.1397 ze zm.). Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie Sądu, Organ I instancji, a następnie SKO, prawidłowo dokonały analizy prawnej zamierzonej inwestycji, kwalifikując przedmiotowe przedsięwzięcie jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zasadnie ustaliły, że należy do "instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych" (§ 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia). W raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia podano bowiem, że reaktor służy do termicznego przekształcania surowca energetycznego w gaz, a następnie w energię cieplną i elektryczną w trakcie postępującego procesu w obrębie tego samego urządzenia. Zespół urządzeń reaktora nie jest trwale związany z gruntem. Jest to konstrukcja spawana, która wraz z ramą nośną osadzona jest na kołach. Rozwiązanie takie umożliwia usytuowanie reaktora w dogodnie wybranym miejscu na odpowiednio zagęszczonym i utwardzonym podłożu. Na reaktor składają się zasadniczo dwie części: komora, w której zachodzą procesy pirolizy i gazyfikacja oraz znajdująca się pod nią komora spalania, a także transporter umiejscowiony przy reaktorze do podawania masy surowca energetycznego (odpadów) do wnętrza reaktora, który również nie jest trwale związany z gruntem. Wytwarzanie energii ma następować w wyniku procesu termicznego przekształcenia paliwa (biomasy). Surowiec energetyczny stanowić będzie m.in.: biomasa, odpady komunalne, przemysłowe odpady energetyczne (w tym biomasa stanowiąca odpad), odpady organiczne z gospodarstw rolnych, odpady z ubojni zwierząt i ptactwa, odpady komunalne, szlam osadowy (pościekowy). Zakłada się, że w procesie termicznego przekształcania powstawać będzie tzw. witryfikat. Wraz z paliwami w reaktorze będą przekształcane termicznie odpady (także niebezpieczne), w celu odzyskania zawartej w nich energii lub substancji, a także w celu ich unieszkodliwienia. W świetle tego, reaktor stanowił będzie współspalarnię odpadów, zgodnie z zapisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Opis planowanego przedsięwzięcia odpowiada zatem regulacji § 2 ust.1 pkt. 41 rozporządzenia, zaliczającej je do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zważywszy, że poczynione przez Organy obu instancji ustalenia są prawidłowe, a wynikają z właściwie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., a także § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona. W sposób jednoznaczny wynika z niej, że SKO przeanalizowało raz jeszcze sprawę w jej całokształcie, wyprowadziło właściwe wnioski, a przyjęte ustalenia znalazły wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a więc spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W tym kontekście, argumentacja zawarta w skardze stanowi jedynie próbę polemiki ze stanowiskiem Organu i zamiar podważenia niekorzystnej dla Strony decyzji, co nie znajduje jednak oparcia w powołanych przepisach. Zasadnicze znaczenie dla tej sprawy ma bezspornie zapis art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w myśl którego właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Jak słusznie wskazały Ograny obu instancji, z powołanego przepisu wynika wymóg zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to podstawowe kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, uprawnia organ administracji publicznej do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów wynikających z ustawy. A contrario, jeżeli przedsięwzięcie naruszałoby przepisy zawarte w planie miejscowym, organ byłby zobligowany do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy do organu wydającego decyzję i winna być dokonywana już na etapie wstępnym postępowania. Procedowanie co do meritum, w sprawie potrzeby ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia niezgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, staje się bezprzedmiotowe. Wydawana jest wówczas decyzja odmowna. Nadmienić również trzeba, że dla oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozostaje bez znaczenia fakt złożenia przedmiotowego wniosku przed uchwaleniem tego planu. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie, z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 581/16). W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Niespornym jest, co prawidłowo ustaliły Organy obu instancji, że teren planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który stanowi uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. 5398 z dnia 12 czerwca 2015 r.). Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr ew. [...], obręb [...],[...] jest usytuowana na terenach oznaczonych symbolami A.1.U. oraz A.1.ZP. Teren A.1.U przeznaczony jest pod usługi nieuciążliwe, natomiast teren oznaczony A.1.ZP - pod tereny zieleni urządzonej. Ponadto § 15 ust. 3 tego planu stanowi, że ustala się zakaz lokalizowania urządzeń do gromadzenia, sortowania i unieszkodliwiania odpadów, w tym sortowania i spalania śmieci oraz wszelkiego rodzaju lądowisk samolotów, w odległości mniejszej niż 1000 m od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniową – usługową. Jak trafnie wskazał Organ II. instancji, z wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że teren przeznaczony po zabudowę mieszkaniową znajduje się około 1000 m od terenu, na którym planowana jest inwestycja (zgodnie z raportem o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia). Skoro zatem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza przeznaczenia tego terenu pod realizację określonego we wniosku przedsięwzięcia, to – wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem – Organ był zobowiązany do wydania decyzji odmownej bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. m. in. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11; z 26 kwietnia 2013 r, sygn. akt II OSK 2628/11). Wobec poczynionych ustaleń, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I. instancji nie naruszyły obowiązującego prawa. Organy obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.