II SA/Sz 975/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi A. C. i E. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", zawiesił postępowanie naprawcze w sprawie budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego w m. U. na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb M. przy granicy z działką nr [...] , do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] r. nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego w m. K. na działce nr[...] , położonej przy ul. [...] . Uzasadniając postanowienie organ powiatowy podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego w U. , na działce nr [...] , której obecnymi właścicielami są K. B. i A. B. i. Decyzja GINB jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji i stanowi podstawę wszczęcia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego. A. B. i, będący stroną przedmiotowego postępowania, w piśmie z dnia [...] r. zakwestionował wszczęcie postępowania naprawczego, twierdząc, że decyzja Starosty Powiatu K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym, zaś do swojego pisma załączył odpis postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 804/15 wstrzymującego wykonanie ww. decyzji GINB z dnia [...] r. oraz odpis postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt: II OZ 1132/15, oddalającego zażalenia A.C. i E. C. na powyższe postanowienie. Zdaniem organu I instancji, ww. rozstrzygnięcia sądów administracyjnych upoważniają go do zawieszenia postępowania naprawczego. Jednocześnie organ powiatowy wyjaśnił, że ww. postanowienia sądów nie były mu znane w chwili wszczęcia tego postępowania. W sytuacji gdy postępowanie zostało już wszczęte, brak jest podstaw do jego umorzenia, a zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest środkiem wystarczającym i zabezpieczającym przed powstaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenia na postanowienie PINB w K. złożyli A.C. i E. C., zarzucając mu naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo braku istnienia zagadnienia wstępnego, - art. 6 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania pomimo braku podstawy prawnej do jego zawieszenia oraz art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania, niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przyjętej przez organ wykładni pojęcia zagadnienie wstępne. Zdaniem skarżących, nawet gdyby postępowanie przed WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 804/15 było jeszcze w toku, to nie miałoby to żadnego znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania, gdyż decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę jest prawomocna i ostateczna, zaś postępowanie sądowoadministracyjne, na które powołuje się A. B. i, dotyczy kolejnej jego skargi na decyzję GINB z dnia [...] r. Skarżący podkreślili, że decyzja GINB z dnia [...] r. została wydana wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, w którym to wyroku NSA jednoznacznie przesądził o wydaniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa oraz potwierdził, że przysługuje im przymiot stron postępowania. Powołując się na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący podnieśli, że GINB nie był upoważniony do wydania decyzji o treści sprzecznej z ww. orzeczeniem NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., a zatem decyzja GINB stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę nie może zostać uznana za niezgodną z prawem, co potwierdził WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290.), po rozpatrzeniu zażaleń A.C. i E. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Wojewoda [...] związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OSK 1865/12, zgodnie z którym decyzja z dnia [...] r. udzielająca R. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane w jego ówczesnym brzmieniu, decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji z [...] r., zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie ww. decyzji GINB (NSA oddalił zażalenie skarżących na postanowienie), co oznacza, że decyzja Wojewody z dnia [...] r. pozostaje decyzją nieostateczną, niepodlegającą wykonaniu. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. pozostaje nieprawomocny - tak wynika z publikacji tego wyroku na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Zdaniem organu odwoławczego, wszczęcie i przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. art. 50 i 51 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, możliwe jest po uprzednim ostatecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. została zatem spełniona, gdyż podjęcie (kontynuowanie) przez PINB w K. postępowania naprawczego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy decyzja Wojewody z dnia [...] r. stanie się ostateczna, zaś decyzja ta stanie się ostateczna, gdy wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. stanie się prawomocny, tj. gdy przestanie obowiązywać postanowienie tego Sądu wstrzymujące wykonanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność ww. pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie A.C. i E. C. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając mu naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, pomimo braku istnienia zagadnienia wstępnego, skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania. - art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania, pomimo braku podstawy prawnej do jego zawieszenia, - art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w zażaleniu oraz brak wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy z ograniczeniem się do powielenia argumentów organu I instancji pomimo że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przesądza o obowiązku całościowego przeanalizowania i merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ, w tym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego; - art. 16 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że decyzja Wojewody z dnia [...] r. jest nieostateczna z uwagi na wstrzymanie przez WSA w Warszawie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. - art. 7, 8, 77 i 124 § 2 w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania, brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia przyjętej przez organ wykładni pojęcia "zagadnienie wstępne". Zdaniem skarżących, kwestia stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę została już rozstrzygnięta (niejednokrotnie) zarówno przez organy administracji, jak i przez sądy administracyjne. A. B. i złożył do WSA w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., jednak skarga ta została przez WSA oddalona. Ponadto, nawet gdyby postępowanie przed WSA w Warszawie było jeszcze w toku, to nie miałoby to żadnego znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania. Decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę jest prawomocna i ostateczna. Kolejne skargi, w których powielane są te same argumenty są konsekwentnie oddalane przez GINB oraz WSA w Warszawie. Nie do przyjęcia jest twierdzenie organu, że WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji GINB, co oznacza, że decyzja Wojewody stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę, pozostaje decyzją nieostateczną, a zatem niepodlegającą wykonaniu. Według skarżących powyższe wnioski organu są rażąco sprzeczne z niebudzącą wątpliwości treścią art. 16 § 1 k.p.a. Oczywistym jest, że pomimo wstrzymania wykonania decyzji GINB, decyzja Wojewody zachowuje przymiot ostateczności. Nadto, w ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne nie występuje. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa, zagadnieniem wstępnym jest kwestia bez rozstrzygnięcia której rozpatrzenie sprawy jest niemożliwe oraz taka, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona. Skarżący powołali się tu na orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto skarżący podkreślili, że niezależnie nawet od tego, iż skarga kasacyjna wniesiona od wyroku WSA w sprawie VII SA/Wa 804/15 jest w sposób oczywisty bezzasadna, to musi ona zostać oddalona także z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OSK 1865/12, zgodnie z sporne pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym, zdaniem skarżących, z postanowienia nie wynika, aby organ II instancji poczynił w sprawie jakiekolwiek samoistne ustalenia, chociażby w zakresie wykładni przepisów prawa. Organ ograniczył się do powielenia argumentacji organu I instancji częściowo w świetle podniesionych w zażaleniu zarzutów. W konsekwencji naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności i nieprzeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, nie miał on możliwości dostrzeżenia uchybień, których dopuścił się organ I instancji, to jest nie dostrzegł konieczności prowadzenia postępowania naprawczego i wydania nakazu rozbiórki garażu. Organ jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności celem wyjaśnienia motywów, dla których uznał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane zgodnie z prawem, co oznacza, iż nie jest wystarczające lakoniczne i arbitralne stwierdzenie, iż taka zgodność ma miejsce w sprawie. Konieczne jest przeprowadzenie wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy, czego organ nie uczynił. Organ przyjął, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, nie wskazał jednak, jaka dokładnie jest treść zagadnienia wstępnego. W tym miejscu skarżący powołali się na orzecznictwo sądów w zakresie obowiązku wyczerpującego uzasadniania decyzji administracyjnych, który to obowiązek dotyczy również postanowień. Podsumowując powyższe, skarżący stwierdzili, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, zaś postępowanie w sprawie postępowania naprawczego powinno zostać przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do dalszego prowadzenia. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) w dniu 11 maja 2016 r. wszczął postępowanie naprawcze w sprawie budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego w U. , na działce nr [...] obręb M., stanowiącej własność, A. B. , K. B. i M. B. , przy granicy z działką [...] , której właścicielami są E. C. i A. C.. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego oraz akt administracyjnych sprawy załączonych do skargi wynika, że decyzja Starosty K. z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca R. K. pozwolenia na budowę budynku garażowo- gospodarczego na działce nr [...] w U. została wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. stwierdził jej nieważność, natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia [...] r. utrzymał tę decyzję w mocy. A. B. i zaskarżył decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 804/15 oddalił skargę. Na wniosek skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. VII SA/Wa 804/15 wstrzymał wykonanie decyzji GINB z dnia [...] r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. II OZ 1132/15 oddalił zażalenie A.i E. C. . W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że wykonanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, czego konsekwencja może być nawet rozbiórka obiektu. Wstrzymanie wykonania decyzji wiąże się zatem z wstrzymaniem skutków jakie może wywołać decyzja nieważnościowa w postaci wszczęcia postepowania naprawczego i jego prowadzenia. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej skutkuje brakiem możliwości wykonania ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ochrona ta trwa do czasu wydania przez sąd prawomocnego wyroku w tej sprawie. Jakkolwiek organy nadzoru budowlanego wobec braku prawomocnego orzeczenia sądu oraz wobec wstrzymania wykonania decyzji stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę winny były powstrzymać się z wszczynaniem postępowania naprawczego, to jednak skoro postępowanie to już zostało wszczęte nie powinno było być dalej prowadzone, albowiem kwestia braku pozwolenia na budowę nie została jeszcze końcowo rozpatrzona. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego, które stanowi przesłankę zawieszenia w niniejszej sprawie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Prejudykatem w znaczeniu omawianego przepisu może być zatem jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Innymi słowy, od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - jego brak uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia, nie zaś determinuje jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie na dalsze prowadzenie postępowania naprawczego, które- co Sąd zauważa – zostało wszczęte przedwcześnie, ma wpływ prawomocne rozpatrzenie sprawy legalności wydanego przez Starostę K. w dniu [...] r. pozwolenia na budowę i z tego powodu zawieszenie przez PINB postępowania jest jedynym racjonalnym rozwiązaniem i nie jest niezgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że podniesione w niej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ( art., 6, art. 15, art. 16 § 1 art. 7, art. 8, art. 77, art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) należy uznać za nieuzasadnione. Sąd wskazał wyżej z jakiego powodu decyzja Wojewody z dnia [...] r. nie podlega wykonaniu do czasu wydania prawomocnego wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym, której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja GINB z dnia [...] r., albowiem skutki wstrzymania wykonania tej decyzji w oczywisty sposób rozciągają się na decyzję pierwszoinstancyjną. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie uchybiają przepisom postępowania administracyjnego ani to w zakresie podniesionym w skardze, ani też w odniesieniu do innych przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.