II SA/Wa 1248/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Maria Werpachowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. U. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] maja 2018 r. (nr [...]), zaskarżonym przez P. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2018 r. (nr [...]) o przeniesieniu skarżącego do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że skarżący P. U. został przyjęty do służby w Policji w 2003 r. Od 16 marca 2008 r. pełnił służbę na stanowisku detektywa Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Rozkazem personalnym KWP z [...] października 2016 r. (nr [...]) skarżący od 1 listopada 2016 r. został mianowany na stanowisko detektywa Sekcji [...] Wydziału [...] KWP w [...] (wcześniej od 15 lipca 2016 r. powierzono mu obowiązki na tym stanowisku). Następnie, Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] lipca 2017 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 37 i art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), powierzył skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku detektywa Zespołu [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] w [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], od dnia 1 sierpnia 2017 r. Rozkazem personalnym z [...] lutego 2018 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 36 ust. 1 i 2 , art. 37 ustawy o Policji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] z dniem 28 lutego 2018 r. zwolnił skarżącego z pełnienia obowiązków służbowych oraz z zajmowanego stanowiska i z dniem 1 marca 2018 r. przeniósł do pełnienia służby w Komedzie Miejskiej Policji w [...]. Rozkazowi personalnemu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Organ podał, że przeniesienie [...] P. U. na inne stanowisko leży w interesie służby, z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Miejskiej Policji w [...]. Organ dodał, ze o przeniesienie skarżącego wnioskował Komendant Miejski Policji w [...] który wysoko ocenił jego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe oraz wskazał na konieczność uzupełnienia składu osobowego Komendy Miejskiej Policji. P. U. w piśmie z 12 marca 2018 r. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2018 r. Odwołujący się zarzucił, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i ust. 2 i art. 37 ustawy o Policji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł m. in., że w rozkazie personalnym nie określono stanowiska, grupy zaszeregowania, uposażenia w nowej jednostce. P. U. zarzucił, że "na żadnym etapie postępowania" nie był o nim informowany, nie zapoznano go z wnioskiem personalnym, nie zapytano czy chciałby pracować w Komendzie Miejskiej Policji w [...], nie uniemożliwiono zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem strony, przy podejmowaniu decyzji "w żaden sposób nie został uwzględniony ważny interes funkcjonariusza" (skarżący podniósł, że "traci" 40 min. dziennie na dojazd do pracy, rozpoczyna służbę później tj. o 8:00, a nie o 7:00, co powoduje, że wychodzi z domu gdy dzieci śpią, a czas, jaki po południu może poświęcić rodzinie i dzieciom "zmniejszył się o ok. 80 min. każdego dnia"). W ocenie skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wykazał, że jego przeniesienie na inne stanowisko jest uzasadnione interesem służby. W odwołaniu z 12 marca 2018 r. od rozkazu personalnego z [...] lutego 2018 r. funkcjonariusz podniósł, że o równorzędności stanowisk nie decydują wyłącznie uposażenie, nazwa stanowiska, wymagane kwalifikacje. W związku z tym, to, że został mianowany na stanowisko detektywa, które "odpowiada" dotychczasowemu stanowisku (z tą samą grupą zaszeregowania i uposażeniem) nie jest wystraczające do przyjęcia, że to "nowe" stanowisko jest równorzędne, a tylko na takie mógł zostać mianowany na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Dla oceny, czy oba stanowiska są równorzędne konieczne jest porównanie charakterystyki obu stanowisk, zakresu zadań i obowiązków na tych stanowiskach, wymogów w zakresie dyspozycyjności policjanta, warunków służby. P. U. zarzucił, że nie poddano analizie warunków pracy i zakresów obowiązków na poszczególnych stanowiskach, które znacznie się różnią. Stanowisko detektywa Wydziału [...] Komisariatu [...] Komendy Miejskiej Policji jest stanowiskiem niższym niż stanowisko detektywa Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji. Na tym drugim stanowisku są większe wymagania. Skarżący dodał, że przenosząc go na inne stanowisko służbowe do Komendy Miejskiej Policji, "zablokowano" mu możliwość awansowania na nowym stanowisku. Nie bez znaczenia jest również ranga jednostki i złożoność prowadzonych spraw. Zdaniem skarżącego, przeniesienie go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej nie było podyktowane "jakąkolwiek potrzebą służby", a jedynie chęcią jego ukarania "za dochodzenie swoich praw". P. U. podał, że w sierpniu 2016 r. uległ wypadkowi. Po powrocie ze zwolnienia lekarskiego nie otrzymał awansu ale został przeniesiony do Sekcji [...] Wydziału [...] KWP w [...]. Skarżący dodał, że wytoczył powództwo sądowe o sprostowanie protokołu powypadkowego (nie uznano wypadku za wypadek w służbie) i dlatego został przeniesiony do służby w KM [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] maja 2018 r. (nr [...]) stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od rozkazu personalnego z [...] lutego 2018 r. w zakresie zwolnienia z dniem 28 lutego 2018 r. z pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] w [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], natomiast rozkazem personalnym o nr [...] (zaskarżonym do Sądu), utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji w części dotyczącej zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w KMP w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu organ odwoławczy zwrócił uwagę na dyspozycyjność jako cechę stosunku służbowego funkcjonariusza (dopuszczalność jednostronnych zmian warunków pełnienia służby). Komendant Główny Policji podał, że w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości, także z urzędu. W rozpatrywanym przypadku przeniesienie skarżącego do dalszego pełnienia służby w Komedzie Miejskiej Policji w [...] było podyktowane koniecznością uzupełnienia składu osobowego tej jednostki (występuje tam najwięcej wakatów spośród jednostek terenowych garnizonu [...] – ok. 7%), a więc było uzasadnione interesem służby. Przeniesienie funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji leżało również w interesie społecznym. Wzmocnienie stanu osobowego Komendy Miejskiej Policji w [...] o policjanta posiadającego bogate, 15-letnie doświadczenie zawodowe przyczyni się niewątpliwie do poprawy bezpieczeństwa. Z tego powodu zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie są uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących równorzędności "starego" i "nowego" stanowiska, organ podniósł, że odnoszą się one do rozkazu personalnego o mianowaniu skarżącego na stanowisko w nowej jednostce organizacyjnej, a nie rozkazu personalnego o przeniesieniu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Na marginesie organ stwierdził, że skarżący został mianowany na stanowisko równorzędne w stosunku do zajmowanego dotychczas tj. bez zmiany grupy zaszeregowania, stopnia etatowego oraz składników uposażenia. Organ wyjaśnił, że równorzędne są takie stanowiska, które mają takie same elementy składowe (stopień etatowy, parametry uposażenia), równorzędność nie oznacza takich samych obowiązków czy czasu służby (wyroki WSA w [...] z 17 listopada 2016 r. III SA/Kr 791/16, w [...] z 27 stycznia 2014 r. II SA/Bk 366/16). P. U. w skardze do Sądu na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] maja 2018 r. wniósł o jego uchylenie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 37, 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podważył zasadność przeniesienia go do pełnienia służby z Wydziału [...] KWP do Komisariatu Policji. Podniósł, że jest doświadczonym policjantem, osiągał bardzo dobre wyniki w służbie, był pozytywnie opiniowany. Podkreślił, że w komisariacie Policji pracują policjanci na początku swojej drogi zawodowej, a funkcjonariusze tacy jak on pełnią stanowiska kierownicze. P. U. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie uwzględniono jego słusznego interesu. W Komedzie Wojewódzkiej Policji miał możliwość awansu czego go pozbawiono w aktualnej jednostce Policji. Dodał, że Komedzie Wojewódzkiej Policji zajmował się poważnymi przestępstwami podczas gdy obecnie zajmuje się sprawami drobnymi. Według skarżącego, warunki służby w komisariacie Policji są dużo gorsze od tych w Komedzie Wojewódzkiej Policji, począwszy od godzin pracy po wyposażenie (komputer). Ponadto nie bez znaczenia jest nieporównywalny prestiż obu stanowisk -- detektywa w Wydziale [...] KWP i detektywa jednostki Policji niższego szczebla. W konkluzji skarżący stwierdził, że nie było konieczności przeniesienia go z Komendy Wojewódzkiej Policji do Komisariatu Policji. P. U. wskazał też na istniejące jego zdaniem "drugie dno" jego przenosin dotyczące najogólniej mówiąc, polityki kadrowej w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji. W skardze do Sądu skarżący wniósł o wezwanie na świadków wymienionych policjantów Komendy Wojewódzkiej Policji oraz o zobowiązanie organu do dostarczenia dokumentów : struktury organizacyjnej Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i Wydziału [...] Komendy Miejskiej [...] oraz wykazów, ile funkcjonariuszy w latach 2016-2018 zostało przeniesionych z Komendy Miejskiej Policji do innych jednostek i z Wydziału [...] KWP w [...] do innych jednostek. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Sąd z urzędu stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy rozkaz Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] lutego 2018 r. (nr [...]) o mianowaniu skarżącego na stanowisko detektywa zespołu [...] Wydziału [...] Komisariatu [...] Policji w [...] z dotychczasowym uposażeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] nieprawomocnym wyrokiem z 25 października 2018 r. III SA/Kr 710/18 oddalił skargę P. U. w tej sprawie. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa i dlatego skarga podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd kontroluje rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2018 r. (nr [...]), którym organ odwoławczy utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2018 r. (nr [...]) o przeniesieniu skarżącego do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji. W związku z tym zarzuty skargi dotyczące nierównorzędności stanowisk nie podlegają badaniu w niniejszym postępowaniu, jako że dotyczą one rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] kwietnia 2018 r. o mianowaniu skarżącego na stanowisko służbowe. Należy zresztą dodać, że WSA w Krakowie oddalając wyrokiem z 25 października 2018 r., skargę P. U. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] kwietnia 2018 r. uznał, że stanowisko detektywa w Wydziale [...] Komendy Miejskiej Policji jest równorzędne stanowisku detektywa w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji, o czym świadczy grupa zaszeregowania uposażenia zasadniczego, stopień etatowy, rodzaj przyznanego dodatku oraz warunki służby określone w karcie opisu stanowiska pracy. Sąd podzielił stanowisko organu co do tożsamości zadań przypisanych do obu stanowisk (prowadzenie czynności operacyjno - rozpoznawczych - KMP; realizacja pracy operacyjnej w zakresie ujawniania i zwalczania przestępstw kryminalnych - KWP). Sąd zauważył "odmienność pewnych szczegółowych zadań i obowiązków" wynikającą z opisu zadań i obowiązków w czasie pełnienia służby na poprzednim stanowisku od zadań i obowiązków na nowym stanowisku, a także zmianę warunków służby (służba zmianowa na nowym stanowisku), niemniej stwierdził, że zachowanie równorzędności stanowisk służbowych nie wymaga zachowania tożsamości tych stanowisk - poprzednio zajmowanego i wyznaczonego wskutek przeniesienia. Zasadnicze znaczenie dla oceny równorzędności stanowisk ma charakter i rodzaj pełnionej służby, a nie szczegółowe okoliczności jej pełnienia. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Według ust. 2 art. 36 ustawy, do przenoszenia policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki policji na obszarze województwa, komendant powiatowy policji na obszarze powiatu (miasta). Według art. 32 ustawy do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji. A zatem rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, jest podejmowany przez właściwego przełożonego (z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza), w ramach uznania administracyjnego. Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. W sprawie takiej jak niniejsza, organ musi ustalić (rozważyć) proporcje między interesem społecznym, interesem służby a słusznym interesem strony. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie widzi podstaw do przyjęcia, aby zaskarżony rozkaz nie mieścił się w granicach uznania administracyjnego. Przeniesienie skarżącego do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji było motywowane, jak wynika z zaskarżonego rozkazu, aktualną sytuacją kadrową oraz potrzebą zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Zespołu [...] Wydziału [...] jednostki organizacyjnej KPM, do której skarżący został wcześniej przeniesiony. W aktach sprawy znajduje się wniosek personalny nr [...] Komendanta Komisariatu Policji, w którym wniósł o przeniesienie skarżącego do dalszego pełnienia służby w KMP w [...] z dniem 1 marca 2018 r. W uzasadnieniu wniosku Komendant wskazał na "niezbędną konieczność" uzupełnienia stanu osobowego KMP, a także na odpowiednie kwalifikacje ogólne oraz duże doświadczenie zawodowe niezbędne do prawidłowego wykonywania zadań na tym stanowisku. Zaskarżony rozkaz personalny został wydany w uwzględnieniu tego wniosku. W uzasadnieniu tego rozkazu organ podał, że przeniesienie skarżącego do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji było podyktowane potrzebami służby (zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego) oraz interesem społecznym (tożsamym z interesem służby). Z tego powodu nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wykazał, że jego przeniesienie na inne stanowisko jest uzasadnione interesem służby. Można dodać, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2018 r. wynika, że na dzień 1 marca 2018 r. w Komendzie Miejskiej Policji w [...] istniało 88 wakatów (4,2%), natomiast w Komendzie Wojewódzkiej Policji wskaźnik ten wynosił 3,05%. Sąd nie podziela zapatrywania skarżącego, że w rozpatrywanym przypadku organ nie uwzględnił jego słusznego interesu. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że nie rozważył np. sytuacji rodzinnej (zdrowotnej) skarżącego i jego rodziny. Skarżący po przeniesieniu pełni służbę w tej samej miejscowości (w [...]) W odwołaniu od rozkazu personalnego organu I instancji, a następnie w skardze do Sądu skarżący podnosił jedynie, że "traci" 40 min. dziennie na dojazd do pracy, ponieważ rozpoczyna służbę później tj. o 8:00, a nie o 7:00, co powoduje, że wychodzi z domu gdy dzieci śpią, a czas jaki po południu może poświęcić rodzinie i dzieciom "zmniejszył się o ok. 80 min. każdego dnia". Zdaniem Sądu, to, że skarżący w "nowym" miejscu służby wykonuje służbę w innych godzinach pracy i w związku z tym mniej czasu spędza z rodziną, nie uzasadniają stwierdzenia, że te okoliczności rodzinne świadczą o jego interesie zasługującym na prawną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że mamy do czynienia ze służbą, której istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza wobec władzy służbowej. Dyspozycyjność oznacza, że co do zasady interesy jednostkowe pełniącego służbę ustępują interesom służby. W takich relacjach prawnych, wynikających ze stosunku służbowego można by ewentualnie zarzuć organowi nieuwzględnienie słusznego interesu funkcjonariusza tylko wtedy, gdyby przeniesienie skarżącego nie miało żadnego uzasadnienia. Na marginesie można zresztą dodać, że jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozkład czasu służby w "starym" miejscu jej wykonywania (od 7:00 do 15:00) został ustalony na wniosek skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.