VII SA/Wa 2428/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sspec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S C na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S C kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wojewoda [...], dalej również "Wojewoda", decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S C, zwanego dalej również "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] października 2017 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej, a także zatwierdzającej podział nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Wójt Gminy [...], zwany dalej "Wójtem" albo "inwestorem", złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości [...], gmina [...]– Etap I i Etap II, Etap I na odcinku km 0+000 ÷ 1+150, Etap II na odcinku km 1+150 ÷ 2+316. Działając na podstawie ww. wniosku, Starosta [...] w dniu [...] października 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne. Konsekwentnie, Starosta zawiadomił mieszkańców gminy o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia, a ponadto zawiadomił o tej czynności wszystkie zainteresowane strony, w tym skarżącego. 3. Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] Starosta wydał decyzję z [...] października 2017 r., nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Organ powyższą decyzją, w punkcie pierwszym, zatwierdził projekt budowlany i zezwolił Wójtowi na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej w miejscowości [...], gmina [...] – Etap I i Etap II, Etap I w km 0+000 ÷ 1+150, Etap II w km 1+150 ÷ 2+316" (kat. XXV), zlokalizowanej na działkach o numerach ewid.: z obrębu [...]:[...], gm. [...]; z obrębu [...]:[...], gm. [...]; z obrębu[...]: [...], gm. [...]. W punkcie drugim ww. decyzji nr [...] Starosta zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na działkach o numerach ewid.: z obrębu [...]: [...] gm. [...]; z obrębu [...]:[...], gm. [...]; z obrębu [...]:[...]gm. [...]. Decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i oraz art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej "ZRID") oraz na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), dalej "pr.bud.", a także na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) dalej "k.p.a." Organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z przepisów prawa, wobec tego wydał przedmiotową decyzję. 4. W dniu [...] listopada 2017 r. skarżący złożył do Starosty pismo z [...] listopada 2017 r., zatytułowane "Dot. Budowy drogi gminnej [...] ([...])". W dniu [...] grudnia 2017 r. Wojewoda na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień, czy złożone pismo z dnia [...] listopada 2017 r., stanowi odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2017 r., wydanej przez Starostę [...], czy jedynie pismo procesowe w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...], w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej w miejscowości [...], gmina [...] – Etap I i Etap II, Etap I w km 0+000 ÷ 1+150, Etap II w km 1+150 ÷ 2+316". Jednocześnie Wojewoda pouczył skarżącego, że nieusunięcie powyższego braku w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia przedmiotowego wezwania spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Skarżący odebrał wezwanie Wojewody w dniu [...] grudnia 2017 r., a zatem ostatnim dniem na uzupełnienie ww. braku był [...] grudnia 2017 r. Wobec braku odpowiedzi na ww. pismo Wojewoda [...]w dniu [...] stycznia 2018 r. pozostawił pismo bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika wszakże, że [...] listopada 2017 r. skarżący złożył do Starosty pismo z [...] listopada 2017 r., zatytułowane "Dot. [...]. Odwołanie od decyzji Starosty [...]". Pismo to na pierwszej stronie zawierało dane skarżącego, zaś na końcu podpisy, które oprócz skarżącego, złożyło kilka innych osób. W dniu [...] stycznia 2018 r. [...], działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał skarżącego do wskazania danych osobowych: imion i nazwisk oraz adresów osób, które odręcznie złożyły podpisy na wskazanym piśmie lub do przedłożenia pełnomocnictw tych osób, z których będzie wynikało, że skarżący upoważniony jest do reprezentowania wnioskujących przed Wojewodą [...]. Ponadto Wojewoda wskazał, że podpisy umieszczone na przedmiotowym piśmie są nieczytelne, tym samym nie jest możliwe zidentyfikowanie osób, które podpisały się oraz określenie, czy są stronami postępowania. Skarżącemu zakreślono 14-dniowy termin na dokonanie uzupełnienia. Wezwanie doręczono skarżącemu w dniu [...] stycznia 2018 r., zatem ostatnim dniem na uzupełnienie braków był dzień [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...]pismem z dnia [...] lutego 2018 r. ponownie wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania z dnia [...] listopada 2017 r. od decyzji Starosty, w terminie 7 dni od dni, pouczając jednocześnie o treści art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe wezwanie skarżący odebrał w dniu [...] marca 2018 r., zatem ostatnim dniem na uzupełnienie braków był dzień [...] marca 2018 r. We wskazanym terminie Wojewoda [...] uznał, że nie wpłynęła odpowiedź skarżącego i z tego względu organ potraktował pismo skarżącego jako odwołanie złożone wyłącznie przez niego. 5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję Starosty jako organu pierwszej instancji z uwzględnieniem stanu wcześniejszej korespondencji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ZRID. Wojewoda stwierdził, że odwołujący się kilkukrotnie unikali udzielenia wyjaśnień i uzupełnienia braków formalnych złożonego odwołania. Tym samym w ocenie organu nie udowodnili, że są stronami postępowania odwoławczego. Ponadto organ podkreślił, że wnoszący odwołanie nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby ich do wniesienia odwołania. W takim stanie rzeczy, nie mogą oni zostać uznani za strony w postępowaniu odwoławczym. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S C. Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji pominięcie przysługującego mu interesu prawnego i nieuznanie za stronę co najmniej jednej osoby. Skarżący stwierdził też, że jego dane znajdują się w lewym, górnym rogu odwołania, zaś w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest wymogu czytelności podpisu. Inne z kolei osoby podpisujące odwołanie były poinformowane o potrzebie czytelności podpisów, jednak na efekt ich działania miały wpływ takie czynniki, jak wiek lub liczne dysfunkcje po chorobach i operacjach. Celem identyfikacji, przy podpisach zamieszczono numery ewidencyjne działek, którymi władają. Adnotacje te były robione odręcznie, co jednak nie pozbawia ich znaczenia, gdyż kodeks postępowania administracyjnego nie wyklucza możliwości wnoszenia nawet całych pism, pisanych ręcznie. Ponadto skarżący wskazał, że w dniu [...] stycznia 2018 r, a więc po pierwszym wezwaniu, ale przed drugim wezwaniem Wojewody, skierował do Wojewody "Wyjaśnienie i uzupełnienie", za pośrednictwem Starosty. W ww. piśmie zawarte zostały wymagane dane: imiona, nazwiska i adresy sygnatariuszy "Odwołania". Następnie w dniu [...] marca 2018 r. nadał kolejne pismo zawierające tekst odwołania uzupełniony o wymagane dane oraz większość podpisów. Dwie osoby były nieobecne, więc nie złożyły podpisów. Pismo zostało wysłane na adres Starosty. Wobec powyższego, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 65 k.p.a. był uprawniony do wnoszenia pism do Starosty, zaś ten powinien je niezwłocznie przekazać odpowiedniemu organowi. 7. Odpowiadając w dniu [...] października 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd ma zatem obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 9. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga i zawarte w niej argumenty są zasadne. Podstawowe zagadnienia prawne, które powinny zostać rozważone w sprawie to kwestia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym oraz kwestia czynności organu drugiej instancji w zakresie badania pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. podpisanego przez skarżącego i inne osoby. Organ odwoławczy umorzył bowiem postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołujący S C nie miał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. i w przepisach stanowiących leges speciales, a zatem nie był upoważniony do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany, zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającej podział nieruchomości. W stosunku do pozostałych osób organ odwoławczy stwierdził, że nie można było ich zidentyfikować, a przez to nie można uwzględnić w postępowaniu. 10. Oceniając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać obowiązki organów administracji publicznej w zakresie postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w trybie tzw. autokontroli. Zgodnie zaś z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, wówczas ma obowiązek niezwłocznie przekazać je do organu właściwego. Natomiast stosownie do § 2 ww. artykułu podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem ustawowego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Powyższy przepis, na mocy art. 140 k.p.a, ma zastosowanie także do pism składanych do organu drugiej instancji, ale faktycznie wniesionych do organu pierwszej instancji. Wojewoda w zaskarżonej decyzji podniósł, że skarżący nie odpowiedział na wezwania organu, czyli nie uzupełnił braków formalnych odwołania od decyzji. Twierdzenia te należy uznać za nieuzasadnione. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się kilka pism skarżącego, z których wynika uzupełnienie braków formalnych. Przede wszystkim pismo z dnia [...] grudnia 2017 r. zatytułowane "Wyjaśnienie", w którym skarżący wskazuje, że pismo z dnia [...] listopada 2017 r. stanowi odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Następnie pismo z dnia [...] stycznia 2018 r., zatytułowane "Wyjaśnienie i uzupełnienie", w którym skarżący odniósł się do pisma z [...] listopada 2017 r. oraz precyzyjnie wskazał wszystkie odwołujące się strony. Z kolei przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r., zatytułowanym "Uzupełnienie" skarżący przesłał ponownie pismo z dnia [...] listopada 2017 r., tym razem ze wskazaniem osób, które je podpisały i podpisami własnoręcznymi większości osób się odwołujących. Powyższe pozwala stwierdzić, że argumenty Wojewody, jakoby skarżący nie odpowiedział na którekolwiek z wezwań, są oczywiście bezzasadne. Na podstawie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 65 § 2 k.p.a. skarżący mógł złożyć pisma stanowiące odpowiedź na wezwania wzywające do uzupełnienia braków formalnych odwołania, do organu pierwszej instancji. Ten natomiast powinien je niezwłocznie przekazać organowi drugiej instancji, albowiem w myśl art. 133 k.p.a. jest niewłaściwy w sprawie. Z akt administracyjnych organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji wynika, że pisma te nie zostały przekazane przez Starostę do Wojewody. W takim stanie rzeczy, organ drugiej instancji nie może twierdzić, że strona braków nie uzupełniła, skoro wniesienie pisma do organu pierwszej instancji, przed upływem terminu do jego wniesienia, należy uznać za pismo wniesione z zachowaniem terminu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1587/16, Legalis nr 1799033). Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że podpisy pozostałych osób, poza skarżącym, zamieszczone pod pismem z dnia [...] listopada 2017 r., były nieczytelne. Wobec tego nie było możliwości zidentyfikowania osób je składających. Powyższe stanowisko organu drugiej instancji nie zasługuje na aprobatę w żadnym zakresie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak podniósł to skarżący w skardze, nieczytelność podpisów powoduje wiele czynników m.in. wiek lub dysfunkcje po chorobach. W ocenie Sądu, mimo wskazanych czynników powodujących zniekształcenie pisma, podpisy są czytelne. Wskazać należy, że oprócz podpisów, składających się z imienia i nazwiska, osoby te wskazały numery działek, do których mają tytuły prawne. A zatem organ dokładając staranności był w stanie ustalić tożsamość odwołujących się stron. Jeżeli nie można było uczynić tego na podstawie imienia i nazwiska określonej osoby z powodu sugerowanej nieczytelności, to bezsprzecznie organ mógł tego dokonać na podstawie wskazanych przy podpisach numerów działek. 11. Po ustaleniu tożsamości osób, które złożyły odwołanie od decyzji administracyjnej, organ zobowiązany jest zbadać interes prawny odwołujących się osób. O ile, zasadniczo Sąd w niniejszym postępowaniu nie bada interesu prawnego osób, których interes prawny nie został zbadany przez organ (tj. osób wobec których organ stwierdził brak możliwości ustalenia, kto jest odwołującym się), o tyle konieczne jest zbadanie interesu prawnego skarżącego. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają określone prawa lub obowiązki danego podmiotu. Decyzja organu pierwszej instancji, tj. decyzja Starosty z dnia [...] października 2017 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("ZRID"). Przymiot strony postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje każdemu, poza inwestorem, kto wykaże, że jego prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego są dotknięte skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stronami tego postępowania są zatem właściciele i użytkownicy wieczyści oraz osoby mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej. Stronami postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej, jeśli jednak w stosunku do nich ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z należących do nich nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e–g ZRID. Przenosząc powyższe zasady na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., mimo że odwołujący był stroną postępowania przed organem pierwszej instancji. Jak wynika z akt administracyjnych organu pierwszej instancji, skarżący jest także właścicielem działek nr ewid. [...] oraz [...], obręb [...], gm. [...], które na mocy punktu drugiego decyzji Starosty z dnia [...] października 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały podzielone na cztery działki. Zatem działkę nr ewid. [...] podzielono na [...] oraz działkę nr ewid. [...] na [...]. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że skarżący miał interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Organ drugiej instancji powinien zatem przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego. 12. W ponownym postępowaniu, Wojewoda [...] rozpozna merytorycznie odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z [...] października 2017 r., jako że zgromadzony w aktach sprawy materiał potwierdza przysługujący skarżącemu interes prawny. Organ powinien również zbadać pismo skarżącego powołane w skardze, które jest podpisane przez właścicieli innych działek i które stanowi uzupełnienie odwołania skarżacego z dnia [...] listopada 2017 r. Gdyby okazało się, że osoby, które złożyły to pismo mają interes prawny, do którego zbadania organ jest zobligowany, to Starosta powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania w stosunku do pozostałych osób, analogicznie do odwołania skarżącego. 13. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.