II OSK 399/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 453/16 w sprawie ze skargi I. K. i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 453/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę I. K. i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. K. i D. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, pomimo negatywnego stanowiska Dyrektora [...] w [...], to jest stanowiska, że dokonane nielegalnie zmiany dotyczące zagospodarowania działek mają negatywny wpływ na walory krajobrazowe oraz naturalny spływ wód opadowych z działek [...] i są niedopuszczalne, czyli nieuwzględnieniu przez WSA wydania zaskarżonej decyzji pomimo obiektywnej niemożliwości sanowania istniejącego stanu niezgodnego z prawem; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie istniały powody do oddalenia skargi, pomimo negatywnego stanowiska [...] w [...], to jest stanowiska, że dokonane nielegalnie zmiany dotyczące zagospodarowania działek mają negatywny wpływ na walory krajobrazowe oraz naturalny spływ wód opadowych z działek [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że obecnie nie jest obiektywnie możliwe przeprowadzenie skutecznego postępowania naprawczego polegającego na zalegalizowaniu robót trwale zniekształcających rzeźbę oraz trwale zmieniających stosunki wodne terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki. Z opinii [...] jednoznacznie wynika, iż przeprowadzone roboty dotyczące utwardzenia i ukształtowania terenu na działkach nr [...] w [...] spowodowały przekształcenie pierwotnej rzeźby terenu w sposób trwały, co może spowodować zakłócenie dotychczasowego spływu powierzchniowego wód opadowych i roztopowych z okolicznych działek. Konsekwencją tych robót było i jest naruszenie przepisów obowiązujących w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]", dotyczących zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zakazu zmian stosunków wodnych, wynikających z rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 roku. Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że Zespół [...] na podstawie konkretnych dowodów (m. in. dokumentów, oględzin) jednoznacznie przyjął, że przy wykonywaniu przedmiotowej inwestycji zostały naruszone przepisy obowiązujące w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]". W ocenie strony, sporządzenie projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania przedmiotowej działki, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, nie ma sensu, gdyż stan faktyczny istniejący na terenie jest niezgodny z prawem i dopóki teren, na którym znajdują się działki pozostaje terenem podlegającym ochronie stan ten pozostanie bezprawny i nie podlega naprawie. Skarżący kasacyjnie podkreślili także, odnośnie wskazanego przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku braku w aktach postępowania administracyjnego opinii Zespołu [...], że opinia ta znajdowała się w nich wcześniej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K. K. wniósł o "odrzucenie skargi", jako nieuzasadnionej. Stwierdził m.in., że od prawie 7 lat, tj. od dnia rozpoczęcia budowy mimo wielokrotnie występujących obfitych opadów deszczowych, kilku zim i wiosennych roztopów, nie wystąpiły nigdy zakłócenia w spływie wód opadowych o czym świadczy brak jakichkolwiek skarg użytkowników działek sąsiednich. Opinia Dyrektora [...] nie ma oparcia w żadnych faktach, które mogłyby świadczyć o negatywnym oddziaływaniu na środowisko i na sąsiednie działki. W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2017 r. I. K. i D. K. wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej, przedstawiając argumentację przemawiającą za jej zasadnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie całkowicie bezzasadnie zarzucają naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym należy podkreślić odnosząc się do redakcji powyższego zarzutu, że właściwszym byłoby wskazanie na naruszenie art. 151 p.p.s.a., albowiem przepis ten został przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, ewentualnie strona powinna wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak to uczyniła, ale przejawiające się w jego niezastosowaniu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji niewątpliwie wyjaśnił, z jakich powodów oddalił skargę na decyzję ostateczną organu nadzoru budowlanego, rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a do tego zdaje się zmierzają wnoszący skargę kasacyjną formułując powyższy zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują okoliczności, że inwestor K. K. odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzone odstępstwa dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki – dokonano zmiany ukształtowania działek inwestycyjnych. Słusznie zauważył Sąd I instancji, powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowane, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (takim niewątpliwie jest realizacja niezgodnie z projektem zagospodarowania działku lub terenu – art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) – właściwy organ, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W tej sytuacji prawidłowo nakazano K. K. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zawierającego projekt zagospodarowania działki na aktualnej mapie w skali 1:500. Argumentacja skarżących na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest co najmniej przedwczesna. Stwierdzenie, czy możliwe będzie przeprowadzenie skutecznego postępowania naprawczego polegającego na zalegalizowaniu robót, jak twierdzi strona, trwale zniekształcających rzeźbę oraz trwale zmieniających stosunki wodne terenu, na którym znajdują się działki objęte inwestycją, zależy od oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten będzie podlegał sprawdzeniu przez organ w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w zakresie m.in. jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w zakresie kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. Niewadliwie podkreślił Sąd I instancji, że celem oceny tego czy wykonane roboty budowlane zapewniają prawidłowy odpływ wody (zmiana naturalnego spływu wód opadowych jest przedmiotem obaw skarżących), organ nadzoru budowlanego musi dokładnie zapoznać się ze stanem faktycznym sprawy. Temu właśnie ma służyć obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ projekt budowlany zamienny powinien zawierać w tym zakresie odpowiednie wymagania techniczne (a nie tylko stanowić inwentaryzację wykonanych robót) i na tej podstawie właściwy organ powinien ustalić, czy wykonane de facto roboty budowlane związane z podwyższeniem terenu nie powodują zmiany spływu wody opadowej na sąsiednie nieruchomości. Z materiału zdjęciowego wynika, że inwestor wykonał skarpę i takie rozwiązanie powinno znaleźć się w projekcie zamiennym. W ramach trwającego postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego powinien ocenić czy takie rozwiązanie techniczne nie powoduje spływu wody na działkę skarżących. Jednak może to w pełni nastąpić dopiero po przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, a więc już na kolejnym etapie postępowania naprawczego, tj. przy stosowaniu przez organ art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Na tym etapie organ nadzoru budowlanego dokona sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, jak wyżej zaznaczono, m.in. przez pryzmat zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także powinien wziąć pod uwagę stanowisko Dyrektora [...], na które powołuje się strona. Jak zaznaczyli skarżący w piśmie z dnia 3 lipca 2017 r., zarówno ich działka jak i działki inwestora znajdują się w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]", a przez to objęte są dodatkowo zaostrzonymi uregulowaniami i kryteriami planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" ustanowiono obowiązek każdorazowego uzyskania opinii Dyrektora [...] w sprawach dokonywania zmian stosunków wodnych. Jeżeli te ustalenia się potwierdzą uzyskanie ww. opinii będzie niezbędne. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.