II SA/Lu 453/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi I. K. i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I. i D. małżonków K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. nakazującej K. K. sporządzenie i złożenie w terminie do [...] marca 2016 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zawierającego projekt zagospodarowania działki na aktualnej mapie w skali 1:500, wskazując jednocześnie, że ww. dokumentacja winna być wykonana przez osoby, którym przysługuje prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i posiadające właściwe uprawnienia budowlane, którą należy sporządzić z zastosowaniem przepisów dotyczących projektu budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. do organu I instancji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] położonych [...] Kolonii, gm. [...] przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku, zobowiązując jednocześnie do zagospodarowania działki zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w terminie do dnia [...] czerwca 2014 r. Inwestor wnioskował także o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działek. Organ architektoniczno-budowlany trzykrotnie wydawał w tym zakresie decyzje, które uchylane były decyzjami organu odwoławczego. W 2013 r. rozpatrując sprawę kolejny raz organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki. Organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, która na skutek skargi wniesionej przez sąsiadów inwestora została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu. Ostatecznie postępowanie administracyjne prowadzone przed organem architektoniczo-budowlanym dotyczące zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działek zostało umorzone decyzją Wojewody L.. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia nastąpiło wobec wykonania robót budowlanych określonych nowym planem zagospodarowania działek przed zatwierdzeniem tych zmian decyzją ostateczną. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. skierowanym do PINB [...] i I. K. zażądali, aby skarpa nielegalnie wykonana przez K. K. została zlikwidowana, a teren działki został przywrócony do stanu pierwotnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z dokonaniem zmian w zagospodarowaniu działek. W toku tego postępowania uchylił on decyzję własną z dnia [...] maja 2012 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w części dotyczącej zobowiązania inwestora do zagospodarowania działki zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty L. z dnia [...] lutego 2010 r. Organ stwierdził, że wystąpiły przesłanki wymienione w art. 36a ust.5 pkt 1 prawa budowlanego, tj. wykonanie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem działek przed uzyskaniem ostatecznej decyzji zezwalającej na wprowadzenie dokonanej zmiany. Mając na uwadze ten fakt, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ukształtowania działek nr [...] i [...] , położonych w [...] Kolonii, w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. z dnia [...] lutego 2010 r., zmienionej decyzją z dnia [...] września 2010 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. PINB nakazał K. K. sporządzenie i złożenie w terminie do [...] marca 2016 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Rozpatrując odwołanie wniesione przez [...] i I. K. od tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja Starosty L. z dnia [...] września 2010 r. zmieniająca decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. ( udzielającą K. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego) w zakresie charakterystycznych parametrów budynku: kubatury i wysokości, pozostawiając bez zmian pozostałe warunki decyzji z [...] lutego 2010 r. Organ orzekający uznał, że w związku z dokonaną zmianą ukształtowania działek, bez stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w tym zakresie, inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Dlatego też organ I instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, który należy sporządzić z zastosowaniem przepisów dotyczących projektu budowlanego. Organ podkreślił, że przy opracowywaniu projektu należy uwzględnić zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] października 2014 r., sygn.. akt II SA/Lu [...], w szczególności należy zwrócić uwagę na wnikliwe odniesienie się do opinii Dyrektora L. Zespołu Parków Krajobrazowych w L. z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że do projektu zamiennego zastosowanie mają przepisy dotyczące projektu budowlanego. Zatem przed zatwierdzeniem przedłożony przez inwestora projekt zamienny będzie podlegał sprawdzeniu w zakresie wskazanym w art.35 ust. 1 prawa budowlanego, w tym w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. W skardze na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego skarżący [...] i I. K. wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając: 1) naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy oczywiście błędnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i prawa budowlanego; 2) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnym potraktowaniu materiału dowodowego poprzez całkowite pominięcie negatywnego stanowiska Zespołu L. Parków Krajobrazowych w L., to jest stanowiska, że dokonane nielegalnie zmiany dotyczące zagospodarowania działek mają negatywny wpływ na walory krajobrazowe oraz naturalny spływ wód opadowych z działek nr [...] i [...]; 3) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo negatywnego stanowiska Zespołu L. Parków Krajobrazowych w L., to jest stanowiska, że dokonane nielegalnie zmiany dotyczące zagospodarowania działek mają negatywny wpływ na walory krajobrazowe oraz naturalny spływ wód opadowych z tych działek i są niedopuszczalne, czyli wydania zaskarżonej decyzji pomimo obiektywnej niemożliwości sanowania stanu niezgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Będący w sprawie niniejszej podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". W myśl art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Z treści przedstawionych wyżej przepisów wynika, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy) przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 ustawy). Podstawę prawną do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy stanowi art. 51 ust. 4 ustawy. Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego. Zasadnie organy obu instancji uznały, że w sprawie miało miejsce wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co realizowało dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego i powodowało konieczność wdrożenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Nie mogło być też wątpliwości, że przesłanki warunkujące zastosowanie wskazanych przepisów zostały w sprawie spełnione. Przy wznoszeniu przedmiotowego budynku doszło bowiem do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, o czym w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 prawa budowlanego świadczy treść zatwierdzonego projektu budowlanego ( powołaną wyżej w uzasadnieniu decyzją Starosty), zestawiona z protokołem kontroli przedmiotowego obiektu przeprowadzonej w dniu [...] marca 2015r. Stwierdzone odstępstwa dotyczą bowiem zakresu objętego projektem zagospodarowania działki , a więc są istotne w rozumieniu art. 36a prawa budowlanego. Równocześnie jednak odstępstwa te nie stanowią takich odstępstw od przepisów, które uniemożliwiałyby legalizację. Zarzuty skargi dotyczą wyłącznie kwestii podwyższenia terenu działki inwestora, co zdaniem skarżącego powoduje zmianę naturalnego spływu wód opadowych. W tym zakresie organ I instancji prawidłowo ocenił, że tego rodzaju roboty budowlane – podwyższenie poziomu nieruchomości nie stanowi takiego odstępstwa od przepisów, które uniemożliwiałoby uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Z natury bowiem takich odstępstw wynika, że nadają się do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W odniesieniu do podwyższenia terenu nieruchomości wskazania wymaga, że co do zasady wykonanie takich robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że w ich wyniku dochodzi do zmiany warunków wodnych (por. wyrok NSA z 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/02, zgodnie z którym "niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego") lub wykonano je w trakcie budowy obiektu budowlanego. Celem oceny tego czy wykonane roboty budowlane zapewniają prawidłowy odpływ wody organ nadzoru budowlanego musi dokładnie zapoznać się ze stanem faktycznym sprawy. Temu właśnie ma służyć obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ projekt budowlany zamienny powinien zawierać w tym zakresie odpowiednie wymagania techniczne ( a nie tylko stanowić inwentaryzację wykonanych robót) i na tej podstawie właściwy organ powinien ustalić, czy wykonane de facto roboty budowlane związane z podwyższeniem terenu nie powodują zmiany spływu wody opadowej na sąsiednie nieruchomości. Z materiału zdjęciowego wynika, że inwestor wykonał skarpę i takie rozwiązanie powinno znaleźć się w projekcie zamiennym. W ramach trwającego postępowania naprawczego organ nadzoru właśnie powinien ocenić czy takie rozwiązanie techniczne nie powoduje spływu wody na działkę skarżących. Jednak może to w pełni nastąpić dopiero po przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, a więc już na kolejnym etapie postępowania naprawczego, tj. przy stosowaniu przez organ art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. A zatem dokonanie oceny jakiej domaga się strona skarżąca w zakresie spływu wód opadowych może nastąpić dopiero przy badaniu zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego zamiennego. Wynika to z samego brzmienia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja taka może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. wyroki NSA: z 9 lipca 2008 r., II OSK 801/07; z 11 stycznia 2011 r., II OSK 89/09; z 15 maja 2012 r., II OSK 342/11). Wtedy właśnie podstawowym zadaniem organu będzie przede wszystkim ocena zgodności z prawem przedstawionego mu projektu budowlanego zamiennego, a więc, czy obiekt taki, jak w nim określony spełnia prawne wymagania. Formalny wyraz dokonania tego badania organ ujawnia przez jego zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz ewentualnie wyrażenia zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone. Takie stanowisko potwierdza także art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim: "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Samo niewykonanie tego obowiązku należy jednak rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego) – por. wyrok NSA z 19 maja 2015 r., II OSK 2517/13. Zarzut dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto tak wyznaczony zakres i tok postępowania naprawczego oznacza, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. Organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, uznając, że w przedmiotowej sprawie były podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art.107 § 3 k.p.a. Natomiast wskazana w skardze opinia Dyrektora Zespołu L. Parków Krajobrazowych wydana została w innym postępowaniu (toczącym się przed organem administracji architektroniczno-budowlanej). Z uwagi na brak tej opinii w aktach administracyjnych niniejszej sprawy Sąd nie mógł odnieść się do niej. Jednakże organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 940/13 zwrócił uwagę na konieczność wnikliwej analizy opinii. Sąd wskazał, że "zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze działek inwestora nakładają obowiązek uzyskania takiej opinii w przypadku prowadzenia robót budowlanych, które jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, prowadzić mogą do zmiany stosunków wodnych bądź do zmiany ukształtowania terenu, która to zmiana prowadziłaby do istotnego zmniejszenia walorów przyrodniczych i krajobrazowych tego obszaru". Ta okoliczność będzie badana w postępowaniu toczącym się po ewentualnym przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ równocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.