II SA/Rz 1232/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S.A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala- W związku z kontrolą przeprowadzoną w dniu 13 czerwca 2017 r. na działce nr 4745/6 w [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z masztem antenowym, zlokalizowanej na ww. nieruchomości. Po dokonaniu dodatkowych ustaleń w sprawie, w tym przeprowadzeniu ponownej kontroli w dniu 3 sierpnia 2017 r., decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył w całości postępowanie we wskazanej sprawie. W ocenie organu I instancji, sporna inwestycja został zrealizowana zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wieżą stalową, oraz przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem dokonanym przez P sp. z o.o. w dniu [...] lipca 2000 r. nr [...], obejmującym rozbudowę stacji bazowej. Roboty budowlane wykonane w 2013 r., polegające na montażu dodatkowych anten, nie wymagały zaś – zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), uzyskania stosownego pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Uwzględniając odwołanie wniesione przez właścicielkę działki sąsiadującej z terenem inwestycji, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Zmiana parametrów istniejących istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej poprzez zwiększenie ilości anten, a w konsekwencji emisji pola elektromagnetycznego, stanowi rozbudowę stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, wykonanie tych robót wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił również, czy przeprowadzona rozbudowa stacji bazowej wymagała przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oddziaływania na środowisko. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na działce nr 4745/6 w [...] oraz nałożył na A. S.A. z/s w [...] obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 marca 2019 r. wymienianych w rozstrzygnięciu postanowienia dokumentów, celem ewentualnej legalizacji dokonanej samowolnie rozbudowy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie podał, że jak wynika z dokumentów dostarczonych przez Spółkę, w 2013 r. zamontowano system nadawczo – odbiorczy o częstotliwości 900 MHz z antenami kierunkowymi MRRU 3939 v3 Huawei na azymutach 80(, 190( i 300( oraz wysokości 41,2 m.n.p.t., system nadawczo – odbiorczy GMS 1800(DCS) o częstotliwości 1800MHz z antenami kierunkowymi MRRU 3939 v3 Huawei na azymutach 80(, 190( i 300( i wysokości 41,7 m.n.p.t., linie radiowe anteny NP ECLIPSE 600 o częstotliwości pracy 23 GHz, azymucie 5(, i wysokości 40,8 m.n.p.t. oraz antenę NP ECLIPSE 300 hp o częstotliwości 38 GHz, azymucie 55( oraz wysokości 39,4 m.n.p.t. Anteny sektorowe i paraboliczne zamontowano na wieży, natomiast urządzenia nadawczo – odbiorcze w kontenerze i przy antenach w systemie rozproszonym. Organ podniósł, że wykonanie ww. robót stanowiło rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a wobec stwierdzenia możliwości jej zalegalizowania, konieczne było wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. A S.A. wniosła zażalenie na to postanowienie, zarzucając wydanie go na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że roboty budowlane wykonane przez inwestora stanowiły rozbudowę stancji bazowej, podczas gdy inwestor wykonał prace polegające na modyfikacji systemu antenowego. Zastąpienie dotychczasowych anten sektorowych nowymi antenami nie stanowiło bowiem rozbudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, lecz montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, a zatem robót budowlanych, których realizacja jest na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy zwolniona z uzyskania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zażalenie na to postanowienie wniosła również KW argumentując, że sporna stacja bazowa działa nielegalnie, a zatem winna zostać niezwłocznie rozebrana. Podniosła, że od lat wieża jest sukcesywnie rozbudowywana, pomimo protestów ze strony mieszkańców. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a stanowisko wyrażone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Również zakres nałożonych na stronę zaskarżonym postanowieniem obowiązków, w tym nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, odpowiada treści art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż przepis ten nie rozróżnia sytuacji, gdy roboty są zakończone oraz sytuacji, gdy jeszcze trwają. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. S.A. z/s w [...], wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym zażaleniu, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w opisywanej sprawie doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy inwestor wykonał prace polegające na modyfikacji systemu antenowego; II. art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, na skutek braku zastosowania tego przepisu i ustalenie, że prace wykonane przez skarżącą, wbrew wyraźnemu zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, takiej decyzji wymagają; III. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zastąpienie dotychczasowych anten sektorowych nowymi antenami stanowiło rozbudowę stacji bazowej; IV. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie zawiera wad ani uchybień, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do jego uchylenia, a zatem skarga A. S.A. podlega oddaleniu. Spółka ta kwestionuje zarówno samą kwalifikację robót budowlanych, jak i zastosowanie postępowania naprawczego w oparciu o regulacje określone w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć należy, że procedura naprawcza określona w ww. przepisie znajduje zastosowanie do obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Oznacza to, że do jej zainicjowania konieczne jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, wykonane przez inwestora roboty budowlane muszą stanowić budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Po drugie, wykonane roboty budowlane polegające na budowie lub rozbudowie obiektu budowlanego nie zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie z obowiązku dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że wieża stacji bazowej telefonii komórkowej konstrukcji stalowej, o przekroju w kształcie trójkąta o boku szerokości 4,75 m oraz wysokości 40 m, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem jest obiektem budowlanym. Co istotne dla dalszych rozważań, wieża ta została zaprojektowana oraz wykonana jako nieodłączny element stacji bazowej telefonii komórkowej, co oznacza, że jej zamierzoną funkcją było od początku użytkowanie jej jako urządzenia telekomunikacyjnego. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1997 r. nr [...], udzielono bowiem P sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenia na budowę Stacji Nadawczo – Odbiorczej Bazowej Cyfrowej Telefonii Komórkowej GSM wraz z wieżą stalową 40m, kontenerem stalowym, przyłączem energetycznym kablowym i ogrodzeniem na działce nr 4745/1 w [...]. Wobec powyższego nie sposób uznać, że sporna wieża stanowi odrębny od stacji bazowej telefonii komórkowej obiekt budowlany, skoro stanowi wraz z pozostałymi wymienionymi wyżej elementami całość techniczno – użytkową. Niesporne są też dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia, że w 2013 r. zamontowano dodatkowe anteny sektorowe i paraboliczne na wieży oraz urządzenie nadawczo – odbiorcze w kontenerze i przy antenach w systemie rozproszonym. Roboty te organy zakwalifikowały jako rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej, skoro wieża stanowi całość techniczno – użytkową z systemem zamontowanych na niej anten, przyłączem energetycznym oraz kontenerem. Niewątpliwie też w wyniku realizacji tych robót doszło do zmiany parametrów techniczno – użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej w aspekcie podstawowej funkcji tego obiektu czyli urządzeń zapewniających funkcjonalność sieci telefonii komórkowej. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane – przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, ilość kondygnacji. Nie ma przy tym znaczenia, że jak wynika z przedstawionego przez Spółkę sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej, w otoczeniu źródeł pól elektromagnetycznych spornej budowli nie stwierdzono miejsc występowania poziomów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych (k. 47 akt administracyjnych organu I instancji). Nie ewentualne przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych warunkuje bowiem uznanie wykonanych robót budowlanych podlagających na montażu dodatkowych anten za rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, lecz właśnie sam fakt montażu tych anten, celem – jak już wyżej wskazano – zmiany parametrów technicznych tego obiektu budowlanego, jako całości techniczno – użytkowej. W świetle dotychczas poczynionych rozważań nie sposób podzielić argumentacji strony skarżącej, że wykonane w 2013 r. prace stanowiły roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z ww. regulacją, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Ponieważ przepis ten stanowi wyjątek od zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zasady wykonywania wszelkich robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zakres robót budowlanych objętych dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 należy interpretować ściśle, tak aby regulacja ta nie stanowiła narzędzia do ominięcia prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. II OSK 848/16, przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo budowlane mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane może wyłącznie dotyczyć poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy (przebudowy, rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem NSA, powyższe przepisy ustawy Prawo budowlane mogą mieć wyłącznie zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczony wyżej pogląd. Okoliczność, że inwestor określa planowane zmiany jako "modernizacja" czy "montaż" nie zmieniają bowiem oceny charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które funkcjonuje jako całość technologiczna. Innymi słowy, czym innym jest montaż pojedynczego urządzenia, w tym urządzenia komunikacyjnego, na istniejącym obiekcie budowlanym, którego podstawową funkcją nie jest zapewnienie funkcjonowania anten oraz systemu nadawczo - odbiorczego telefonii komórkowej zgodnie z przeznaczeniem, a czym innym montaż takich urządzeń na obiekcie budowlanym, który jako całość funkcjonalno – użytkowa stanowi stację bazową telefonii komórkowej. Podkreślenia wymaga, że przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest poglądem ugruntowanym w judykaturze (zob. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. II OSK 596/17, z dnia 15 grudnia 2017 r. II OSK 613/17, z dnia 11 maja 2017 r. II OSK 2295/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1562/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 658/17; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.