II OSK 2295/15

Dnia 11 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 338/15 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza na rzecz [...] z siedzibą w [...] od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 338/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2015r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Postanowieniem z dnia [...].10.2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej, zwany dalej: "PINB w Skarżysku Kamiennej", działając na skutek wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...], zwanego dalej: "Stowarzyszeniem", z dnia 28.08.2014r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o., w W., zwanej dalej: "inwestorem", usytuowanej na działce przy ul. [...] w S. oraz orzekł o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Podczas oględzin dokonanych w dniu 21.10.2014r. przedstawiciele organu I instancji stwierdzili, że znajdująca się na ww. działce stacja bazowa telefonii komórkowej wykonana jest w postaci stalowej kratowej wieży o wysokości ok. 54 m, posadowionej na żelbetowym fundamencie. Na wieży umieszczone są urządzenia antenowe, tj.: na najwyższym segmencie zamontowane zostały trzy zespoły anten sektorowych (po trzy anteny w każdym zespole), jedna antena radiowa oraz urządzenia sterujące. Przedstawiciel inwestora oświadczył, że istniejąca legalnie od 2012r., stacja bazowa została w 2014r. zmodernizowana poprzez zamontowanie na wieży kratowej dodatkowych 6 anten sektorowych z modułami sterującymi o wysokości poniżej 3 m. Montaż ww. anten został poprzedzony stosownymi analizami oddziaływania na środowisko oraz kwalifikacją wstępną, co do wymagań decyzji o oddziaływaniu na środowisko, a następnie zgłoszony do Starosty [...] - stosownie do art. 152 ustawy z dnia 27.04.2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232 ze zm.), zwanej dalej: "p.o.ś.", Następnie inwestor przedłożył kopię sprawozdania z badań pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska przedmiotowej stacji bazowej. W toku dalszych czynności organ I instancji ustalił, że: 1/ przedmiotowa stacja bazowa została wybudowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2011r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na jej budowę obejmującą: typową wieżę konstrukcji stalowej [...] o łącznej wysokości 55,45 m n.p.t., urządzenia zasilające i sterujące, trzy anteny sektorowe, cztery anteny radiowe i instalację elektryczną; 2/ decyzją z dnia [...].12.2012r. PINB w Skarżysku Kamiennej udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. stacji obejmujące: wieżę stalową [...] o wysokości 55,45 m n.p.t., urządzenia zasilające i sterujące, trzy anteny sektorowe, antenę radiolinii i instalację elektryczną; 3/ teren, na którym znajduje się działka nr [...] nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji uzyskał także stanowiska: - Starosty [...], zawarte w piśmie z dnia 26.11.2014r., dotyczące kwalifikacji przedmiotowej stacji bazowej w świetle przepisów: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213. poz. 1397 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem środowiskowym". - Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach, zawarte w piśmie z dnia 26.11.2014r., dotyczące kwalifikacji przedmiotowej stacji bazowej w świetle przepisów: ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej: "u.u.i.ś.", rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2.07.2010r. w sprawie zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne (Dz. U. Nr 130, poz. 879), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2.07.2010r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. Nr 130, poz. 880), rozporządzenia środowiskowego. Mając na uwadze całość zebranego w sprawie materiału dowodowego decyzją z dnia [...].01.2015r. PINB w Skarżysku Kamiennej, działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwaną dalej: "k.p.a.", umorzył postępowania administracyjne w przedmiocie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej przez inwestora. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że roboty budowlane polegające na zainstalowaniu dodatkowych anten na istniejącej stacji bazowej w 2014r. poprzez montaż tych anten na konstrukcji wsporczej o wysokości poniżej 3 m nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, a tym samym zainstalowanie przedmiotowych anten na istniejącej wieży zostało wykonane zgodnie z obowiązującym prawem. Odwołanie od ww. decyzji wniosło Stowarzyszenie, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów m. in.: - art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej: "Prawem budowlanym", - art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z rozporządzeniem środowiskowym w powiązaniu z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. Skarżący wskazał ponadto na ustalenie faktycznej mocy EIRP (równoważna moc promieniowana izotropowo) anten wg danych katalogowych, w tym brak podania mocy EIRP pojedynczej anteny oraz brak dokonania jakiejkolwiek analizy w zakresie czy inwestycja wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zwany dalej: "ŚWINB w Kielcach", decyzją z dnia [...] marca 2015 r., utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podzielił w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji. Wskazano przy tym, że wieża antenowa, stanowiąca nośnik dla zainstalowanych na niej anten i urządzeń wyposażenia stacji bazowej, została wybudowana legalnie – w oparciu o pozwolenie na budowę. Dotyczy to również jej użytkowania rozpoczętego w grudniu 2012r. Zainstalowane zaś przez operatora w 2014r. dodatkowe anteny (6 anten sektorowych, 1 antena radiolinii) o wysokości mniejszej niż 3 m na istniejącej legalnie wieży antenowej nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o czym stanowią łącznie przepisy art. 29 ust 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym od dnia 17.07.2010r. (zmiany wprowadzone ustawą z dnia 7.05.2010r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych - Dz. U. Nr 106, poz. 675). Wskazano, że po zainstalowaniu dodatkowych anten, przedmiotowa stacja bazowa nie stanowi przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do ewentualnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 ust 1 Prawa budowlanego, wskazano, że podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego byłoby niezbędne jedynie w przypadku, gdyby roboty te spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lut mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2) – czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Z przedłożonego bowiem przez operatora stacji bazowej "Sprawozdania z badań pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska" wynika, że w jej otoczeniu w miejscach dostępnych dla ludzi nie występują źródła pola elektromagnetycznego o wartości przekraczającej dopuszczalny poziom promieniowania i zachowane są wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów. W tym zakresie powołano się na badania pól elektromagnetycznych instalacji znajdującej się przy ul. [...] w S. przeprowadzone przez akredytowane Laboratorium [...] sp. z .o.o. Ponadto z pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 26.11.2015r. wynika, że w rejestrze prowadzonym w oparciu o art. 124 p.o.ś., zawierającym dane o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, nie ma żadnych terenów miasta S. Mając na względzie powyższe, organ wskazał, że zakończenia postępowania w sprawie przedmiotowej stacji bazowej nie mogła stanowić decyzja merytoryczna – wobec czego jedynym rozstrzygnięciem, jakie organ I instancji mógł wydać w tej sytuacji, było umorzenie postępowania administracyjnego – które w świetle poczynionych ustaleń oraz zgromadzonych dowodów stało się bezprzedmiotowe. Końcowo wyjaśniono, że w świetle przepisów Prawa budowlanego, nie ma znaczenia moc anten, w tym objętych pozwoleniem na budowę, jak również aktualną moc całego obiektu oraz moc pojedynczych anten. Parametry te oraz m.in. moc EIRP, są natomiast niezbędne dla organów właściwych w sprawach ochrony środowiska w celu dokonania kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej - na podstawie kryteriów określonych w przepisach dotyczących ochrony środowiska - odnośnie potrzeb przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – w tym z uwagi na występowanie oddziaływania promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności, a także potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analiz w powyższym zakresie nie mogą natomiast przeprowadzać organy nadzoru budowlanego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1/ art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do sprawdzenia zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia środowiskowego w powiązaniu z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., albowiem - zdaniem organu - kompetencje te posiada Starostwo Powiatowe w S. Wydział Ochrony Środowiska, które rzekomo jest organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że nie posiada do tego legitymacji prawnej; 2/ art. 3 pkt 6 w związku z art. 33 ust 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że ilość anten – a co za tym idzie moc EIRP obiektu – nie była objęta pozwoleniem na budowę, co uprawnia inwestora do zwiększania jego mocy bez jakichkolwiek pozwoleń; 3/ art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że inwestor dokonał montażu instalacji radiokomunikacyjnej (nie zaś jej rozbudowy) z uwagi na to, że pozwoleniem na budowę objęto tylko wolno stojący maszt antenowy; 4/ art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez brak dokonania jakiejkolwiek analizy w odniesieniu do konkretnej jednostki prawnej ustawy oraz rozporządzenia środowiskowego; 5/ art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że ilość anten, ich moc określona w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie, której wydano pozwolenie na budowę, nie wiąże organów nadzoru budowlanego z uwagi, iż to inwestor o tym decyduje, jakie anteny będzie użytkował; 6/ art. 50 ust 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199), zwana dalej: "u.p.z.p." – poprzez brak dokonania oceny zgodności inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, która wydawana jest dla konkretnych parametrów technicznych anten. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieni zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalając skargę stwierdził, że: 1/ decyzją z dnia [...].07.2010r. Prezydent Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej [...] telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S.; 2/ przedmiotowa stacja bazowa została wybudowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2011r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na jej budowę obejmującą: typową wieżę konstrukcji stalowej [...] o łącznej wysokości 55,45 m n.p.t., urządzenia zasilające i sterujące, trzy anteny sektorowe, cztery anteny radiowe i instalację elektryczną; 3/ decyzją z dnia [...].12.2012r. PINB w Skarżysku-Kamiennej udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. stacji obejmujące: wieżę stalową [...] o wysokości 55,45 m n.p.t., urządzenia zasilające i sterujące, trzy anteny sektorowe, antenę radiolinii i instalację elektryczną. Natomiast podczas oględzin dokonanych w dniu 21.10.2014r. przedstawiciele organu I instancji stwierdzili, że na ww. wieży kratowej w 2014r. zamontowano dodatkowo 6 anten sektorowych z modułami sterującymi o wysokości poniżej 3 m. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 u u.i.p. Odnosząc się do zastrzeżeń Stowarzyszenia dotyczących legalności przeprowadzonej w 2014r. przez inwestora modernizacji przedmiotowej stacji bazowej, Sąd I instancji podkreślił, że do dnia 17 lipca 2010r. instalowanie wszelkich urządzeń emitujących elektromagnetyczne promieniowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast po tej dacie nastąpiła liberalizacja wymogów, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim chodzi o montaż (instalowanie) urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Jednocześnie, jak wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, zgłoszenia wymaga instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Nie budziło wątpliwości tego Sądu, że w niniejszej sprawie nastąpiła realizacja urządzeń technicznych na legalnie zrealizowanym obiekcie budowlanym, co oznacza wbrew stanowisku Stowarzyszenia, że roboty budowlane polegające na zainstalowaniu w 2014r. dodatkowych anten o wysokości poniżej 3 m na konstrukcji wsporczej wieży telefonii komórkowej Spółki [...] nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi. Tym samym bezzasadne są zarzuty skargi o naruszeniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Sąd I instancji uznał, że skoro przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była realizacja na działce przy ul. [...] w S. stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmująca – zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.) – jej budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych, to brak podstaw by uznać, że późniejszy montaż spornych anten (o wysokości poniżej 3 m) wymagał odrębnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika bowiem z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Sąd ten zwrócił uwagę na fakt, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – wbrew zarzutom skargi – nie wskazano dopuszczalnej mocy anten, jakie będą umieszczone na przedmiotowej wieży. Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że organ ustosunkowując się do braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, albowiem, jak wynika z przedłożonego "Formularza aktualizacji danych instalacji po wprowadzeniu zmiany nieistotnej" przedmiotowa instalacja, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 u.u.i.ś., rozporządzenia środowiskowego nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze bądź mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (K-I-11). Sąd I instancji wskazał, że w "Sprawozdaniu z badań pól elektromagnetycznych przeprowadzonych do celów ochrony środowiska" z dnia 10.07.2014r. wykazano, że na terenie otaczającym przedmiotową stację nie występują natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności, a przebywanie ludności nie podlega ograniczeniom. Następnie pismem z dnia 17.07.2014r. inwestor, działając zgodnie z ww. przepisami, przedstawił na formularzu zgodnym z ww. rozporządzeniem z dnia 2.07.2010r. informację o zmianie danych w instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne wraz z wynikami pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych właściwym organom, załączając ww. sprawozdanie. W ocenie Sądu I instancji, za prawidłowością podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia przemawiają dodatkowo informacje zawarte w: 1/ powołanym wyżej sprawozdaniu, w którym stwierdzono, że "wykonane badania w pionach pomiarowych 1-20 w otoczeniu stacji bazowej świadczą o dotrzymaniu dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku zróżnicowanym dla miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (K-I-12); 2/ piśmie Starosty [...] z dnia 28.07.2014r., w którym podając szczegółowe parametry poszczególnych anten, poinformowano inwestora – w związku ze zgłoszeniem zmiany w instalacji – że przedmiotowa instalacja została wpisana do prowadzonego przez ten organ rejestru, przy czym instalacja ta jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na emisję do atmosfery; 3/ piśmie Starosty [...] z dnia 26.11.2015r., w którym potwierdzono, że "wykonane badania świadczą o dotrzymaniu dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku zróżnicowanym dla miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003r.", przy czym, jak wskazano w formularzu, "przedmiotowa instalacja nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie zawsze bądź mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko"; 4/ piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26.11.2014r., w którym wskazano, że w prowadzonym na podstawie art. 124 p.o.ś., rejestrze zawierającym dane o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, nie są zawarte żadne tereny dla miasta S. (K-I-13). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów: 1/ art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli sądowej z uwagi na nieuzasadnienie w wyroku kwestii braku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (brak mocy EIRP anten, ich pochylenia wskazania, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek promieniowania, podania w wyroku co oznacza pojęcie miejsc dostępnych dla ludności). Ponadto brak oceny zgodności inwestycji z prawomocną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. 2/ art. 3 pkt 6 ewentualnie 3 pkt 7 a w związku z art. 48 ust 1 w powiązaniu z art. 33 ust 1 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez ich wadliwą interpretację i tym samym przyjęcie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę oraz użytkowanie w zakresie dotyczącym parametrów technicznych obiektu nie były wiążące z uwagi, że inwestor może zwieszać moc istniejącego obiektu i tym samym ilość anten bez ograniczeń. 3/ art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację albowiem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie albowiem dotyczy montażu instalacji radiokomunikacyjnych oraz konstrukcji wsporczych na istniejących obiektach budowlanych niezwiązanych technologicznie oraz funkcjonalnie ze stacją bazową telefonii komórkowej. Ponadto wadliwe przyjęcie, że inwestor dokonał tylko montażu urządzeń w sytuacji, w której zakres robót budowlanych był znaczenie szerszy i doprowadził do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych istniejącego obiektu budowlanego. 4/ art. 50 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie zbadanie zgodności inwestycji z prawomocną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz nie wykazanie w jakikolwiek sposób, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń lub uciążliwości w miejscach dostępnych dla ludności (możliwych do zabudowy). 5/ art. 7, 8, 9, 77 § 1,107 § 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek czynności o charakterze merytorycznym. 6/ art. 84 k.p.a., w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wykonane pomiary stanowią opinię biegłego w rozumieniu w/w przepisu i to w sytuacji, w której nie mogą one stanowić dowodu w sprawie albowiem zostały wykonane tylko do 2 metrów nad nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę. Ponadto nie podano w nich, z jaką mocą pracowała stacja jak i również 2 inne zlokalizowane w bliskiej odległości. 7/ art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., w powiązaniu z art. 29 ust 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie wyroku w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na: a/ brak podania faktycznej mocy EIRP anten na danym sektorze objętych analizą. b/ brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny. c/ niewskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy. d/ brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu. e/ brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora. f/ brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia środowiskowego i jej merytorycznego uzasadnienia. g/ pominięcie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego, pomimo że konieczność jego stosowania potwierdza NSA oraz przepis wskazany powyżej, h/ brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nowelizacja Prawa budowlanego w zakresie art. 29 ust. 2 pkt 15, nie dotyczy niniejszego przypadku, albowiem ustawodawcy chodziło o montaż konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na istniejących obiektach budowlanych niepowiązanych technologicznie oraz użytkowo ze stacją bazową. W niniejszej sprawie, jak wskazano, inwestor nie dokonał montażu instalacji radiokomunikacyjnej (już istniała), lecz zmienił parametry techniczne oraz użytkowe obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że w pierwszym i siódmym zarzucie skargi kasacyjnej, nie została określona podstawa kasacyjna, ani poprzez wskazanie odpowiedniego punktu art. 174 p.p.s.a., ani też nie sprecyzowano, czy zarzuty oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego, czy na naruszeniu przepisów postępowania, a jedynie wskazano naruszone przepisy. Charakter określonych w skardze kasacyjnej norm prawnych i opisany sposób ich naruszenia, umożliwia jednak uznanie, że zarówno pierwszy i siódmy zarzut, dotyczą naruszenia przepisów postępowania. W pierwszym zarzucie wytknięto niedokonanie prawidłowej kontroli sądowej, wskazując, jako naruszony - art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a., a w siódmym zarzucie wytknięto natomiast sporządzenie wyroku w sposób uniemożliwiający jego odkodowanie, wskazując, jako naruszony - art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., w powiązaniu z art. 29 ust 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, odniesienie się do nich. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych przez inwestora podlegających na montażu na stalowej kratowej wieży o wysokości ok. 54 m, posadowionej na żelbetowym fundamencie, dodatkowych – poza istniejącymi - 6 anten sektorowych z modułami sterującymi o wysokości poniżej 3 m. Organy orzekające w sprawie, Sąd I instancji i inwestor uznały, iż roboty te stanowiły instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie uznało natomiast, że wykonanych robót nie można utożsamiać z instalowaniem urządzeń, o których mowa w powyższym przepisie, albowiem dotyczy on montażu instalacji radiokomunikacyjnych oraz konstrukcji wsporczych na istniejących obiektach budowlanych niezwiązanych technologicznie oraz funkcjonalnie ze stacją bazową telefonii komórkowej. Trzeba przypomnieć, że ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675), która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r., zmieniono art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego - wskazującego przypadki braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę - w ten sposób, że dotychczasową jego treść "instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych" zastąpiono treścią "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Powołany przepis w nowym brzmieniu miał w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, albowiem, jak ustalono, 6 anten sektorowych z modułami sterującymi, zostało zainstalowanych w 2014 r., a więc już pod rządami tego przepisu w nowym brzmieniu. Trzeba zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które należy podzielić, że zakres prac, które zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia - instalacji telefonii komórkowej - zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując zatem kwalifikacji prawnej robót budowlanych nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora (por. np. wyroki NSA z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, LEX nr 573565, z dnia 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09, LEX nr 1613214, z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10, LEX nr 1151981). W konsekwencji, organy powinny były poczynić takie dodatkowe ustalenia co do zakresu przeprowadzonych robót budowlanych, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie charakteru tych robót w świetle przepisów Prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. np. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; - wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; - wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15). Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (tak też w wyroku NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2145/10, LEX nr 112311). Zgodnie z treścią art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeśli zdemontowanie części znajdujących się na wieży anten i zamontowanie na niej innych anten skutkowało będzie zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie będzie spełniać wymogi zakwalifikowania go, jako przebudowy obiektu budowlanego. Przebudowa jest jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 tej ustawy, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba, że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Wyłączenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musiałoby jednoznacznie wynikać z takiego przepisu. Przepis musiałby wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie istniała więc konieczność ustalenia czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tylko wówczas, gdy dołączenie nowo zamontowanych anten nie skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można będzie uznać, że zmiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i tym samym wszczęte postępowania będzie mogło zostać umorzone. W konsekwencji powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie. Sąd I instancji przyjął bowiem, że przepis ten stanowi podstawę do instalowania antenowych konstrukcji wsporczych na zainstalowanych już na obiekcie budowlanym, wcześniejszych konstrukcjach wsporczych, niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi ich rozbudowę, nadbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję. W konsekwencji powyższego, nie ma znaczenia dla sprawy podnoszony przez Sąd I instancji fakt, że wysokość nowo zainstalowane anteny nie przekracza 3 metrów. Jakkolwiek z przepisu art. 30 ust 1 pkt. 3 b Prawa budowlanego, wynika, że zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, a więc o wysokości, którą spełniały zainstalowane konstrukcje, to jednak przepisu tego nie można stosować bez powiązania z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, który przewiduje, co prawda instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych bez pozwolenia na budowę, jednakże z wykluczeniem sytuacji, kiedy instalacja taka oznacza rozbudowę istniejących wcześniej konstrukcji antenowych. Zasadne więc okazały się też zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, które obligowały organy do poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych co do powyższego, spornego zagadnienia w sprawie, zgodnie z założeniami norm zawartych w 7, 8, 9, 77 § 1,107 § 3 k.p.a., w związku z art. 105 § 1 k.p.a., który zastosowany został przy braku wskazanych w nim przesłanek. Trafnie też zarzucono przeprowadzenie przez Sąd I instancji w ramach art. 3 § 1 p.p.s.a., wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., w powyżej wskazanym zakresie, lecz prawidłowo uzyskane wyniki tej kontroli, pozwolą dopiero przesądzić o potrzebie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podobnie też zasadnie zarzucono naruszenie art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 29 ust 3 Prawa budowlanego, w zakresie ustalenia, czy zrealizowane przedsięwzięcie wymagało pozwolenia na budowę, a więc czy wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w szczególności, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i e tego rozporządzenia). Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Nie był natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zgodnie z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), jak Konwencję tę należy prawidłowo określać, "Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 29 ust 3 Prawa budowlanego, okazał się trafny (o czym była mowa wyżej), to jednak zdecydowanie zbyt daleko idące jest stanowisko, że naruszono automatycznie fundamentalne prawo do sądu przysługujące skarżącemu z mocy art. 13 ww. Konwencji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, skoncentrował rozważania na określonych – ważnych zdaniem tego Sądu – kwestiach, a niektóre wyjaśnienia niezasadnie ograniczył. To nie oznacza jednak, że zbagatelizował stanowisko skarżącego w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, iż naruszone zostało jego prawo do sądu. W warunkach omawianej sprawy, pozostałe zarzutu skargi kasacyjnej, należało uznać za przedwczesne, w przyjęciu stanowiska, że zainstalowane konstrukcje antenowe wymagały pozwolenia na budowę z uwagi na zaistniałą zmianę użytkową obiektu. Część z zarzutów skargi kasacyjnej nie mogła natomiast zostać poddana merytorycznej analizie z powodu ich wadliwego skonstruowania. Dotyczy to sformułowania zarzutów naruszenia: - art. 3 pkt 6 ewentualnie 3 pkt 7 a w zw. z art. 48 ust. 1 w powiązaniu z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; - art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, oraz - art. 84 k.p.a., w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 84 k.p.a., składa się z dwóch paragrafów, a żadnego z nich nie wymieniono w zarzucie wysuniętym, co do naruszenia tej normy. Ponadto, formułując zarzut naruszenia art. 84 k.p.a., w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wykonane pomiary stanowią opinię biegłego w rozumieniu w/w przepisu, nie wskazano, o jakie pomiary chodzi, ani też, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane naruszenie powyższego przepisu. W zarzucie dotyczącym naruszenia art. 50 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, wskazano na nieistniejącą ustawę, określając ją, jako "ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu terenu". Z kolei zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, sformułowano alternatywnie z zarzutem naruszenia art. 3 pkt 7 a tej ustawy. Wskazując zaś, jako naruszony art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nie podano, o który jego pkt chodzi, w sytuacji, kiedy ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego, składa się z dwóch punktów. Wskazana konstrukcja zarzutów nie pozwalała stwierdzić, jakie w istocie przepisy - jako naruszone - zostały wskazane w podstawie kasacyjnej, co uniemożliwiało merytoryczne ustosunkowanie się do nich. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie, precyzyjnie i jednoznacznie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi I instancji – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym, prawidłowo wskazanym akcie prawnym. Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi skarżących na decyzję ŚWINB w Kielcach z dnia [...] marca 2015 r. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie, poprzez uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić powyżej wyrażone uwagi, w tym przede wszystkim odnoszące się do potrzeby ustalenia charakteru planowanych robót budowlanych w świetle przepisów Prawa budowlanego. Z przyczyn powyżej określonych, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), w związku z art. 135 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.