II OSK 1660/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 372/10 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1660 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. i art. 156 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), po rozpoznaniu wniosku [...] Stowarzyszenia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2009 r., którą to decyzją umorzono postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ulicy [...] w K. Jak wskazał organ w przedmiotowej sprawie roboty budowlane związane z instalacją masztu kratowego wraz z antenami telefonii komórkowej [...], tj. stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku, zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 13 kwietnia 2006 r., do którego inwestor dołączył decyzję Prezydenta Miasta Katowic z dnia [...] lutego 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej stacji. Do powyższego zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowa stacja bazowa telefonii cyfrowej podlegała jedynie obowiązkowi zgłoszenia i nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie dokonywania tegoż zgłoszenia (tj. w dniu 13 kwietnia 2006 r.). W przepisie tym ustawodawca nie ograniczył skali robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola magnetyczne. Jak wyjaśnił organ art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, definiujący roboty budowlane, nie określa ich skali, a jedynie podaje ogólną definicję. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budową nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Za instalację w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.- zwanej dalej Prawo ochrony środowiska) uważa się m.in. zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (art. 3 pkt 6 lit. b), przy czym pod pojęciem zakładu rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. W świetle tej regulacji, zdaniem organu, stacja bazowa telefonii komórkowej, tj. maszt anteny jako konstrukcja wsporcza oraz anteny emitujące fale elektromagnetyczne instalowane na budynku mieszkalnym, podlegają jedynie obowiązkowi zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe względy organ stwierdził, że wobec wykonania robót budowlanych związanych z instalacją na obiekcie budowlanym przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej w oparciu o skuteczne zgłoszenie z dnia 13 kwietnia 2006 r., organy nadzoru budowlanego, po wszczęciu postępowania w sprawie badania legalności tych robót budowlanych, zobowiązane były do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48, czy też art. 49b ani art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, skoro w przedmiotowej sprawie, umorzenie postępowania nie naruszało prawa, to nie mogło zostać uznane za rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na skutek wniosku [...] Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy ww. własną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i po ponownej analizie akt sprawy uznał, że zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] Stowarzyszenie [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 3 pkt 1 w związku z art. 7 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez nie zaliczenie przedmiotowej inwestycji do katalogu zawartego w rozporządzeniu; - art. 3 pkt 6 oraz 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez bezprawne przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja w całości została zainstalowana na istniejącym obiekcie; - art. 6 ust. 1 w związku art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 29, art. 30 Prawa budowlanego poprzez pominięcie powyższych przepisów; - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż wniosek o wydanie decyzji o rozbiórkę winien zakończyć się umorzeniem postępowania, a nie odmową, - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do dowodów podnoszonych przez Stowarzyszenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę, uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzje kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym nie są obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności w trybie przepisu art. 156 k.p.a. Dokonując analizy przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz instytucji stwierdzenia nieważności, Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do umorzenia postępowania wobec bezskutecznego żądania rozbiórki obiektu, który zgodnie z przepisami Prawa budowlanego został wzniesiony na podstawie zgłoszenia. Cytując treść art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że antena telekomunikacyjna (maszt) wraz z emiterem promieniowania odpowiada definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 48 Prawa ochrony środowiska) oraz dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c (na datę zgłoszenia) i podlega zgłoszeniu. Wprowadzenie do Prawa budowlanego art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c stanowiącego podstawę zgłoszenia zamiaru instalacji na obiektach urządzeń zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozostaje wyjątkiem od zasady budowy tego rodzaju urządzeń w oparciu o pozwolenie na budowę, która to zasada w pozostałych przypadkach budowy tego rodzaju urządzeń jako wolno stojących, nadal ma zastosowanie. Jak podkreślił Sąd, w orzecznictwie prezentowane było też odmienne od powyższego stanowisko, tj. że w przedmiotowych okolicznościach wymagane jest pozwolenie na budowę, ale fakt ten przemawia za odrzuceniem zarzutu rażącego naruszenia prawa podnoszonego wobec decyzji kontrolowanych w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, bowiem tam, gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Stowarzyszenie [...] w R., zaskarżając go w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie zarzutów zawartych w skardze, nie odniesienie się do kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wskazanie przyczyn odmowy zastosowania § 3 pkt 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, 2. art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość stanowi urządzenie oraz że definicja ustawowa w postępowaniu opartym na przepisach Prawa budowlanego dla całości inwestycji winna być wywodzona tylko i wyłącznie z przepisów Prawa ochrony środowiska. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca twierdziła, że większość zarzutów skargi, wymienionych w treści wyroku została przez Sąd pominięta i nie pozwala to na podjęcie polemiki. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust 1 pkt. 3 lit c Prawa budowlanego, skarżące Stowarzyszenie, odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdziło, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiąca całość techniczno- użytkową. Jeżeli na dachu budynku nie istnieje maszt, na którym miałaby nastąpić instalacja anten, to chodzi o nowy obiekt wraz z antenami, będącymi instalacjami nie usytuowanymi bezpośrednio na dachu. W kontekście postanowień zarówno art. 3 pkt 1b i pkt 3, jak i powołanego rozporządzenia obiekt objęty wnioskiem ma charakter telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, a stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi budowlę niezależnie od tego, gdzie została wybudowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość w konkretnie określonej sprawie. Adresatem uzasadnienia wyroku są nie tylko strony danego postępowania, ale również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który ma umożliwić przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego oceny. Niemożliwa jest kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), lecz również orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób lakoniczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę skarżonego orzeczenia sądu. Odnosząc powyższe uwagi do rozstrzyganej sprawy, stwierdzić trzeba, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprawdzie podstawę prawną i faktyczną orzeczenia, jednakże ustalenia przyjęte w tym przedmiocie są nie tylko niejasne, ale przede wszystkim uniemożliwiają poprzez brak konkretyzacji faktów rozstrzyganej sprawy odniesienie ich do analizowanego problemu. Sąd pierwszej instancji zasadnie eksponował fakt, iż niniejsza sprawy jest rozpatrywana w warunkach trybu nadzwyczajnego, a tym jest ocena czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., dotknięta została wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Ta jednak okoliczność nie zwalniała Sądu z konieczności dokonania analizy postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. i zestawienia wyników tegoż badania z treścią ustaleń i oceny zawartej w decyzji skarżonej w rozpatrywanej sprawie. Należy przy tym mieć na względzie fakt, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r., badana obecnie w trybie nieważnościowym, dotyczyła realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w oparciu o dokonane przez inwestora zgłoszenie złożone w sytuacji, gdy organ po przyjęciu zgłoszenia wraz z załączoną dokumentacją w tym z projektem budowlanym i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie wniósł sprzeciwu. Ze stanowiska zaprezentowanego w skarżonym wyroku wynika, iż "w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do umorzenia postępowania wobec bezskutecznego żądania rozbiórki obiektu, który zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane został wzniesiony na podstawie zgłoszenia". Stanowisku temu nie sposób odmówić trafności, z tym że brak konkretyzacji faktów w tymże wyroku uniemożliwia dokonanie oceny, czy zrealizowana inwestycja odpowiada warunkom opisanym w dokonanym zgłoszeniu i czy dla jej realizacji dopuszczalne było ograniczenie się do dokonania "zgłoszenia". Zgodnie, bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania przedmiotowego zgłoszenia) zgłoszenia właściwemu organowi wymagały "roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych- urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy". Z kolei w myśl art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska przez instalacje należy rozumieć stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Tak, więc instalowanie urządzeń, o jakich mowa we wskazanej wyżej normie na obiektach budowlanych zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego nie wymagała pozwolenia na budowę. Zważyć należy też na to, iż dla szczególnego rodzaju urządzenia, jakim są anteny telefonii komórkowej, ustawodawca wprowadził zasadę, iż warunkiem instalowania urządzeń emitujących pola magnetyczne, będące instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, jest dokonanie skutecznego zgłoszenia takiej inwestycji właściwemu organowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. II OSK 83/08, niepubl.). Aby jednak realizacja planowanej inwestycji mogła być wykonana w oparciu o dokonane zgłoszenie koniecznym jest analiza, czy prace planowane w dokonanym zgłoszeniu, przy uwzględnieniu oczywiście załączonego do niego projektu budowlanego, do takich prac, jak instalacja, o jakiej mowa wyżej się ograniczyły. W tym miejscu zwrócić należało uwagę na prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego stanowisko, które rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną Sąd w pełni podziela, że zakres prac, jakie zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, która będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując, zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora, przyjmując, że w każdym przypadku instalacja urządzenia na obiekcie budowlanym podlega zgłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, niepubl.; z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1034/09, niepubl.; z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09, niepubl.). Do takiego automatyzmu sprowadza się zaś właśnie stanowisko Sądu pierwszej instancji, przedstawione w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Zaniechanie dokonania oceny w przedstawionym wyżej zakresie sprawia, że wnioski Sądu pierwszej instancji trudno uznać za wszechstronne i kompletne, przez co odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia staje się praktycznie niemożliwe. Wykładnia i stosowanie prawa materialnego zasadniczo, bowiem może być oceniane tylko wtedy, gdy postępowanie w sprawie nie wzbudza istotnych zastrzeżeń. W niniejszej sprawie, z przyczyn wskazanych wyżej, taki stan rzeczy nie zachodzi. Konkluzja powyższa stanowi o zasadności rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższe rozważania, dokonana ponownej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy w świetle przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto o art. 203 pkt 1 tej ustawy.