II OSK 2145/10

Dnia 26 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 86/10 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 2145 / 10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w R. uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 13 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublińcu zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności montażu urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne nadawczo - odbiorczej instalacji sieci telefonii cyfrowej [...] znajdującej się na kominie ciepłowni przy ul. [...] w L. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., po rozpoznaniu wniosku [...] Stowarzyszenia [...] w R. (zwanego dalej skarżącym Stowarzyszeniem) organ dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na zasadzie art. 31 § 2 k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublińcu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu poddane kontroli roboty budowlane polegały na montażu urządzeń na kominie ciepłowni. Robotami tymi był montaż pierwotnego systemu antenowego dokonany w grudniu 1997 r. oraz demontaż i montaż nowych anten (w tym 3 GSM, 3 DCS i 3 UMTS) dokonany w październiku 2008 r. Pierwotna instalacja zamontowana została na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Lublińcu z dnia [...] września 1997 r., mocą, której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obejmującą montaż tej instalacji. Ustalono ponadto, że wykonana obecnie inwestycja polegająca na montażu 9 anten sektorowych nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W związku z tym, w ocenie organu inwestycja nie wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ani też uzyskania decyzji środowiskowej. Wskazując na przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) organ uznał, że w niniejszej sprawie nie było wymagane nawet zgłoszenie, albowiem zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji inwestycji obowiązkowi takiemu nie podlegały urządzenia o wysokości do 3 m i nie będące jednocześnie instalacjami zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżące Stowarzyszenie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazało na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 6 załącznika I Konwencji z Aarhus w związku z art. 174 § 2 Traktatu ustanawiającego EWG w związku z art. 32 i art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z art. 32, art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1- 3 oraz art. 178 Konstytucji RP. Zdaniem Stowarzyszenia stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą sama w sobie i jej rozbudowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniesionego odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając ustalenia organu I instancji, co do reglamentacji prawnej w odniesieniu do montażu urządzeń na obiektach budowlanych, organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że jedynie w sytuacji wolnostojących masztów można by było mówić o budowie obiektu. W skardze na powyższą decyzję skarżące Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania i zarzuciło jej, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie przepisów procesowych oraz przedstawiło zarzut naruszenia przepisów Prawa budowlanego, Prawa ochrony środowiska i Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą skargę, uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja, jak również decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ustalenia organów obu instancji dokonane z naruszeniem powołanych przepisów doprowadziły w efekcie do wydania rozstrzygnięć z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a w odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym, Sąd stwierdził nadto naruszenie przez ten organ dyspozycji art. 136 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy administracyjne bezkrytycznie przyjęły, że wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały na montażu urządzeń, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Tymczasem należało ustalić charakter obiektu, na którym montaż ten był wykonywany. Samo stwierdzenie, że obiektem tym jest komin ciepłowni stanowi nieuprawnione uproszczenie przy dokonywaniu oceny okoliczności faktycznych. Nie może zostać, bowiem niezauważone, że obiekt budowlany został wyposażony w szereg urządzeń i instalacji, które nie służą istnieniu i funkcjonowaniu tego obiektu tylko jako komina. Ze szczątkowo zgromadzonego na tę okoliczność materiału wynika, że owe instalacje i urządzenia służą przede wszystkim funkcjonowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej. Są to m.in. konstrukcje wsporcze, podesty, okablowania itp. Dokładne wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli dopiero na prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych, a tym samym na wdrożenie ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że poza sporem pozostaje kwestia, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest budową obiektu wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest konieczność przyjęcia, iż dokonywanie zmian w takim obiekcie należy oceniać każdorazowo przez pryzmat wprowadzanych zmian. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której inwestor zastępuje dotychczasowe anteny nowymi antenami, a ponadto zwiększa ilość dotychczasowych anten. Jeżeli w wyniku takiej zmiany dochodzi do zmiany parametrów obiektu, to mamy do czynienia z przebudową lub rozbudową stacji bazowej, a nie z montażem urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Ponadto zmiana parametrów technicznych i użytkowych może powiększyć obszar oddziaływania na środowisko. Rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi stanowi nowe przedsięwzięcie. To z kolei powoduje konieczność zbadania, czy jest ono zgodne z porządkiem planistycznym. Nie ma przy tym znaczenia, że nowe anteny umieszczane są na tym samym obiekcie. Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę, organ w pierwszej kolejności winien dokonać prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych robót. Jeżeli z ustalonych okoliczności faktycznych wynikać będzie, że doszło do przebudowy lub rozbudowy obiektu, to postępowanie winno być prowadzone w kierunku likwidacji samowoli budowlanej, oczywiście przy uwzględnieniu procedur legalizacyjnych. W takim przypadku niezbędne będzie dokonanie oceny spornej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto z przepisami o ochronie środowiska. W zależności od dokonanych ustaleń organy rozważą, czy przymiot strony nie będzie przysługiwał w ponownie prowadzonym postępowaniu także innym podmiotom. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że wszyscy właściciele, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania promieniowania winni być stronami postępowania. Zakres oddziaływania przedsięwzięcia winien być ustalony w oparciu o przepisy o ochronie środowiska. Z uwagi na wyżej wskazane okoliczności Sąd nie mógł się odnieść w niniejszym postępowaniu do konkretnie wskazanych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Będzie to możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania w sposób nie pozostawiający wątpliwości, co do charakteru wykonanych robót. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako wydane z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o. o. w W., zaskarżając go w całości i opierając ją: 1. na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), w konsekwencji: a. naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że dla oceny prac montażowych konieczne było ustalenie charakteru obiektu, na którym montaż był wykonywany, podczas gdy ustawa nie stawia takiego obowiązku, b. naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy w okolicznościach sprawy wystarczającym jest zgłoszenie, c. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że strony postępowania powinny być ustalone w oparciu o przepisy o ochronie środowiska. 2. na podstawie naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.): a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu do kwalifikacji inwestycji, b. art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie sposobu załatwienia sprawy. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz uczestnika kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło [...] Stowarzyszenie [...] w R., wnosząc o jej oddalenie i wskazując na bezzasadność zarzutów kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów pozwalających na jej uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną, w pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w okolicznościach niniejszej sprawy okazały się być bezzasadne. Nie można, bowiem dopatrzeć się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku braku jakichkolwiek elementów konstrukcyjnych uzasadnienia, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przyczyny braku odniesienia się Sądu do kwalifikacji prawnej inwestycji, na które wskazano w treści tego zarzutu, zostały wyjaśnione przez ten Sąd. Podstawę skarżonego rozstrzygnięcia stanowiła ocena Sądu o nieuwzględnieniu przez organy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i konieczności dokonania ustaleń pozwalających dopiero na przypisanie im określonej normy prawa materilanego. Niezrozumiałym pozostawał też wskazany w podstawach kasacji zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., skoro działania Sądu odnośnie wskazań, co do dalszego postępowania stanowiły realizację obowiązku wyrażonego w art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie drugi, zgodnie z którym w sytuacji uwzględnienia skargi uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W warunkach niniejszej sprawy, co jest istotne, Sąd pierwszej instancji nie pozostawał związany innymi ocenami prawnymi i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi uprzednio w sprawie, przez co nie mógł uchybić dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego, za błędny należało uznać zarzuty naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 4 Prawa budowlanego. Naruszenie ww. norm autor kasacji upatrywał w dwóch sytuacjach. Po pierwsze odnosił je do wadliwego według skargi kasacyjnej uznania, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę. Tymczasem instalacja urządzeń, o której mowa we wskazanej wyżej normie jest węższym zakresem wykonywanych robót budowlanych od budowy stacji telefonii komórkowej jako pewnej całości, tj. obiektu budowlanego wraz z instalacjami i urządzeniami, które są związane z obsługą i funkcjonowaniem całości stacji bazowej. W tym miejscu zwrócić należało uwagę na prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego stanowisko, które rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną Sąd podziela, że zakres prac, jakie zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, która będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Sąd pierwszej instancji słusznie, zatem kwalifikował budowę stacji jako podlegającą ogólnemu reżimowi z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, podkreślając przy tym, że zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejących obiekcie budowlanym. Dokonując, zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia, czy też nie jest wymagane ani zgłoszenie, ani pozwolenie nie może być uczynione niezależnie od konkretnie zrealizowanych prac, które wymagają ustaleń dokonanych przez organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, niepubl.; z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1034/09, niepubl.; z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09, niepubl.; z dnia 24 listopada 2011 sygn. akt II OSK 1660/10, niepubl.). Przesądzenie dopiero tej kwestii, a więc ustalenie i to przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jakich robót budowlanych dokonano faktycznie na przedmiotowym obiekcie budowlanym (kominie), jak również tego czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystarczającym było dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, na co wskazuje skarżąca Spółka w kasacji, na obecnym etapie postępowania wobec ujawnionych uchybień procesowych przeprowadzonego postępowania administracyjnego, również nie kwestionowanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, byłoby jednak, co najmniej przedwczesne. W tym aspekcie również bezzasadne pozostawało upatrywanie w niniejszej kasacji naruszenia skarżonym wyrokiem analizowanych norm w drugiej z przedstawionej sytuacji, a odnoszącej się do ustalenia charakteru obiektu, na którym dokonano montażu urządzeń telefonii komórkowej. Jak prawidłowo wykazywał Sąd pierwszej instancji nie można ocenić zakresu wykonanych robót budowlanych w oderwaniu od tego, że na przedmiotowym kominie prócz samych anten, których ilość została również zwiększona znajduje się także szereg urządzeń i instalacji, które nie służą istnieniu i funkcjonowaniu tylko tego obiektu. Nie można dopatrzeć się także naruszenia w zakresie wskazanym w kasacji przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 4 Prawa budowlanego, gdyż Sąd ten w ogóle nie dokonywał wykładni tej normy. Nie można było również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Strona wnosząca kasację zakwestionowała pogląd, że strony postępowania powinny być ustalone w oparciu o przepisy o ochronie środowiska, nie uzasadniając jednak przy tym swego stanowiska przy jednoczesnym jego odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy. Stwierdzić jednocześnie trzeba, iż zawarte w skarżonym wyroku wskazanie, że krąg stron postępowania winien być ustalony w oparciu przepisy o ochronie środowiska znajduje wprost odniesienie do definicji obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) zgodnie, z którą jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Takimi przepisami odrębnymi będą w tym przypadku między innymi przepisy dotyczące ochrony środowiska. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.