III SA/Kr 1135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. Ł. działającego przez opiekuna prawnego J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej skargę oddala Zaskarżoną przez J. Ł. (dalej skarżący), działającego przez opiekuna prawnego J. S., decyzją z dnia 25 września 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8, 54 ust. 1, art 59 ust. 1, art 60 ust. 1, 61,106 i 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., znak: [...] w sprawie: - ustalenia od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r. opłaty za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, ul. Ł w wysokości 802,67 zł miesięcznie, - ustalenia od dnia 1 marca 2018 r. opłaty za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, ul. Ł w wysokości 831,75 zł miesięcznie płatną na konto lub w kasie Domu Pomocy Społecznej w ciągu dwóch dni od daty otrzymania świadczenia nie później niż do dnia 27 - go każdego miesiąca, - zobowiązania J. S. opiekuna prawnego skarżącego do uregulowania odpłatności za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, ul. Ł stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą ustaloną na podstawie decyzji nr [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. a opłatą ustaloną na podstawie dochodu uzyskanego w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 lipca 2018 r. w łącznej kwocie należności do zapłaty za wyżej wymieniony okres 2 346,05 zł, - nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: U podstaw decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., znak: [...] legły ustalenia, że skarżący jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej przy ul. Ł w K. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. nr [...] została ustalona opłata za pobyt skarżącego w DPS w kwocie 655,96 zł miesięcznie. Organ pozyskał od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informację, że z dniem 1 maja 2017 r. skarżący uzyskał prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Dokonał przeliczenia dochodu skarżącego i ustalił, że w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r. na dochód skarżącego złożyły się świadczenie emerytalne w wysokości 937,08 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 209,59 zł, w związku z czym wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w tym okresie wynosi kwotę 802,67 zł (70 % dochodu podopiecznego). W okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. na dochód skarżącego składała się kwota 1188,21 zł (świadczenie emerytalne 972,37 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł). Wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w tym okresie wyniosła 831,75 zł (70%). Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący, działając przez opiekuna prawnego, zakwestionował doliczenie do dochodu kwoty uzyskanego dodatku pielęgnacyjnego a co za tym idzie podwyższenie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium na wstępie podniosło, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą dodatek pielęgnacyjny jest składnikiem dochodu, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana wysokości odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej wynika ze zmiany wysokości osiągniętego dochodu. Skarżący nie poinformował organu o zmianie w tym zakresie. Wyjaśniając ustalenie opłaty wstecz, organ wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że jeżeli sytuacja dochodowa strony, sytuacja zdrowotna lub inna ulegnie zmianie, to o tym fakcie skarżący, działający przez opiekuna prawnego winien poinformować organ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący, działając przez opiekuna prawnego, zarzucił naruszenie przez organ: - art. 7, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, - art. 62 ust. 1 i art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W treści skargi wskazano, że dodatek pielęgnacyjny nie może być przedmiotem potrącenia jak emerytura czy renta na poczet opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie ulega żadnej wątpliwości w niniejszej sprawie kwestia związana z działaniem opiekuna prawnego skarżącego, skoro ten został całkowicie ubezwłasnowolniony z uwagi na stan zdrowia (vide: zaświadczenie, k. 27 akt sądowych). Wskutek tego opiekunem prawnym skarżącego została ustanowiona konkretna osoba (siostra), której zadaniem jest sprawowanie pieczy nad osobą i majątkiem skarżącego. Dokonując kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji Sąd nie dopatrzył się jednak przy ich wydawaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie stanowił art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom, zgodnie z art. 60 ust. 2 tej ustawy. Z kolei w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określone zostały podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 przyjęte zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. W związku z powyższymi regulacjami bezspornym jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Osoba taka – mieszkaniec domu pomocy społecznej - jak stanowi powoływany art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy ponosi opłatę za pobyt w domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. Wobec powyższego przeprowadzona przez orzekające organy wykładnia powyższych przepisów i ich zastosowanie były prawidłowe. Trafnie postąpiły organy w niniejszej sprawie konkretyzując prawo do ponoszenia opłaty za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej tej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela także wyrażone w judykaturze stanowisko, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 ustawy. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość, ale i z datą wsteczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 694/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 653/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 865/17, CBOSA). W ocenie Sądu nie jest trafna argumentacja opiekuna prawnego skarżącego, że dodatek pielęgnacyjny nie powinno się wliczać bezpośrednio do dochodu obliczanego na potrzeby ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej"; osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie"; rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszając o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl natomiast ust. 4 art. 8 ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575). Z przytoczonego przepisu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynikają zatem dwie zasady. Po pierwsze, przychodem w rozumieniu ustawy jest każdy rodzaj dochodu. Każda suma uzyskana przez beneficjenta, bez względu na źródło uzyskania. Po drugie, odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 ustawy. Wśród tego rodzaju przychodów ustawodawca nie wymienił dodatku pielęgnacyjnego, zatem a contrario wlicza się jego wysokość do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy. Uwzględnienie więc otrzymywanego przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego w dochodzie strony przez organy było więc zgodne z dyspozycją art. 8 ust. 3 ustawy. Wobec powyższego i stanowiska, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może mieć skutek wsteczny oraz ustalenia przez organy w sposób niebudzący wątpliwości, iż sytuacja dochodowa skarżącego w porównaniu z okresem, w którym była wydawana pierwotna decyzja ustalająca zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej istotnie uległa zmianie, organy władne były w ocenie Sądu dokonać zmiany uprzednio wydanej decyzji ustalającej skarżącemu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji dochodowej skarżącego. Decyzję administracyjną, w myśl art. 106 ust. 5 ustawy, zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Istotnie decyzja wydana, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję ustalającą opłatę, także ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r., s. 47 i nast. oraz wyrok SN z 19 lutego 2009 r., sygn. akt III PO 7/08, pub. OSNP 2010/17-18/222). "Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną - zob. wyroki NSA z: 2 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 221/16, 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16, 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 855/16, a także 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2170/16 czy też 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1639/17."(por. m. in. wyrok WSA w Gliwicach z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1003/17; LEX nr 2452186). W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy zmiana decyzji mogła więc wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu (od 1 maja 2017 r.), która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych (tutaj, uzyskaniem z dniem 1 maja 2017 r. przez skarżącego prawa do dodatku pielęgnacyjnego) stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku, zwłaszcza, że podstawowym jej zarzutem była kwestia uwzględniania w dochodach dodatku pielęgnacyjnego, a nie całkowite zanegowanie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Podkreślić należy, że w tego rodzaju postępowaniach sąd administracyjny, który jest sądem prawa powołanym jedynie do oceny zgodności, odpowiednio: decyzji administracyjnych, postanowień, czy innych aktów administracyjnych z prawem, a nie sądem orzekającym merytorycznie (tj. przyznającym bądź nie odpowiednie świadczenie, czy też ustalającym np. zobowiązanie do ponoszenia opłat) nie może uwzględniać zasad współżycia społecznego nawet w okolicznościach, iż wskazany dodatek pielęgnacyjny ma służyć pokryciu środków utrzymania skarżącego, w tym związanych z jego stanem zdrowia, zakupu żywności, czy opału. Opiekun prawny skarżącego ma więc obowiązek wnoszenia odpłatności za pobyt podopiecznego – skarżącego – w domu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.